关于推进“养老+资源盘活” 融合发展模式的建议
张栋
济南市老龄化程度持续加深，现已进入深度老龄化快速发展阶段。截至2024年底，济南市户籍60周岁及以上人口达206.22万，占比24.93%。与此同时，济南市公共机构、国有企业、房地产等领域存在较大存量闲置资产和低效资产，且闲置和不良率逐年攀升，缺乏统一盘活机制，导致资源浪费与养老服务短缺并存。为解决养老供给不足、资源使用效率低、财政压力增大和社会资本参与度不足等问题，亟需通过制度创新推动“养老+资源盘活”融合发展，构建可持续、高质量的养老服务新体系。
一、养老服务体系现状及突出问题
（一）养老服务需求快速增长，类型更趋多元。一是高龄及失能老人占比持续提升，济南市老年人口以年均3%以上的速度增长，年均增长6万人。预计到2050年，老年人口将占到总人口的40%左右，失能、半失能老人数量快速上升，对专业照护的需求远大于居家照护能力。二是家庭结构变化导致照护能力不足，“4-2-1”家庭结构普遍，年轻家庭工作强度高，传统家庭养老功能衰减，社会化、机构化养老需求不断攀升。
（二）存量资产丰富但利用率低。一是部分国有企业闲置资产未得到有效利用，包括原招待所、疗养院、厂房等，约有百万平方米可转化空间。二是公共资产统筹性不足，教育机构撤并后的宿舍、机关搬迁后的办公楼、乡镇卫生院空置病房等缺乏统一管理平台。三是房地产库存与适老化需求错配，部分地市商业地产空置率高，但缺少标准化适老改造方案与投资主体。
（三）养老项目投入大、回报低，社会资本参与动力不足。一是养老设施初期投入大、周期长，盈利模式依赖入住率与政府补贴。二是审批流程复杂，民间资本意愿不足，造成资源不能快速转化为供给。
二、关于养老服务体系建设的几点建议
针对以上问题，为破解养老供给不足与资源沉睡并存的矛盾，建议分阶段实施“顶层设计—资源整合—项目落地—金融赋能—质量监管”五项举措，推动我市创建全省“养老+资源盘活”示范模式。
（一）建立市级统筹机制，实现跨部门资源整合。一是成立市级养老资源盘活联席会议机制，由市发改委、民政局牵头，住建、国资、自然资源、卫健、财政、金融监管等部门组成，审定年度资源盘活计划与项目清单，落实政策协调、资产转化审批。二是建立任务台账与绩效考核体系，建议纳入市县政府年度考核。
（二）建立全市统一的“养老可盘活资产数据库”，建议尽早完成全市资产普查。一是纳入“四类资产”：①闲置国企资产；②机关单位搬迁后资产；③停办学校、技校宿舍；④房地产存量与商业空置楼宇。二是数据库实现“四张清单”：①可改造清单（位置、面积、产权）；②可出租清单（租金区间、基础设施）；③可合作清单（PPP/委托经营）④风险清单（不安全、不适宜改造）。数据库对社会资本和养老运营机构公开，形成“透明资产市场”，提前释放信号，鼓励竞标。
（三）推进重点项目落地，构建“养老+资源盘活”示范体系。建设四类可快速落地的养老项目：一是国企转型类：对国企所属疗养院、招待所、培训中心进行功能性改造，每年推出国企养老项目，由国企承担基础改造，专业机构负责运营。二是公共资产盘活类（城市嵌入式养老核心支撑）：将学校空置宿舍，作为短期托老与日间照料类别，街道原办公区作为“社区嵌入式养老服务站”，并提供助餐、康复、认知照护、托养等功能。三是房地产存量转化类（重点解决区县城市供给不足）：鼓励改造，尤其对商品房适老化改造给予专项补贴（每平米补贴100—300元），改造后纳入普惠养老体系，鼓励房企以“租改运”合作模式参与养老。四是医养结合示范类（高龄人群主要供给）：整合乡镇卫生院空置病房，与三甲医院合作，设立老年病远程门诊，并统一医养结合收费与医保政策。
（四）构建“50—80岁活力养老+80岁以上集中照护”双轨体系。一是建设“银龄就业与活力养老体系”。建设“银龄就业驿站”，领域包括社区治理岗位（如楼栋长、调解员），文旅讲解岗位，非遗传承岗，数字助老志愿服务岗等。建立“时间银行制度”，由民政部门统一管理，积分可兑换未来护理服务。二是构建高龄老人集中照护体系。加大专业认知照护机构建设，实施“家庭照护者减负计划”，包括护理假制度，祖辈照护培训，心理疏导，家庭托养补贴（建议每人每年500—1500元）。
（五）健全医养康养结合机制，提高专业照护能力。一是建立“医养通”市级协同机制：养老机构可直接预约定点医院检查；建立绿色通道（急诊优先、专科优先）；家庭医生签约率2027年前达到90%，对支援服务医护人员做荣誉体系搭建。二是扩大全市长期护理保险覆盖范围：建议两年内覆盖全市，失能老人护理费按等级给予30%—70%补助。三是推进智慧养老平台落地：推动“AI+养老科技项目”打造统一APP，方便日常链接；推行“一键呼救”+可穿戴设备；推广适老化手机系统。目标设定为三年内覆盖70%城区老年人。
（六）强化金融赋能，解决“谁来投、如何运转”的问题。一是设立“市养老资源盘活基金”，资金构成为财政+银行+保险+社会资本，主要用途是养老设施改造补贴、老旧楼宇适老化改造、医养结合设备采购等。二是推动符合条件的项目发行养老REITs，优先支持国企养老项目、城市嵌入式养老社区、医养结合园区。三是稳妥推进“以房养老”试点，可在市辖区开展试点，明确风险共担机制，建立养老资金托管制度，健全养老机构商业规范制度，预防商业过度营销增加百姓养老负担。
（七）完善服务标准与质量监管体系。一是建立“市养老服务质量评价体系”，包括：入住率、无障碍标准、应急响应时间、医疗服务质量、老人满意度等，并每年发布“济南市养老质量白皮书”供有需求者参考。二是加大养老从业人员培养力度，职校设立养老专业，护理员持证上岗率三年内提升至 80%；建立薪酬激励机制，设立专项补贴、社保补贴等。
推动“养老+资源盘活”融合发展，是应对深度老龄化的重要突破口，也是提升民生保障水平、推动产业转型升级和解决财政调配的战略举措。通过制度创新、资源整合、金融支持与示范引领，将有效释放存量资源价值，构建可持续、高质量、普惠性的养老服务体系。未来养老产业系统搭建和完善必是由国家到地方的重点工程，以时间换空间，积极为国计民生长远发展夯实基础。
