关于挖掘城市更新潜力 推动省会内涵式发展的建议

民盟济南市委会

2025年7月，中央城市工作会议提出，建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”现代化人民城市目标。“十四五”以来，我市抢抓机遇、主动作为，构建可持续、系统化城市更新机制，相继出台《济南市城市更新专项规划（2021-2035年）》《济南市城市更新条例》。“十四五”期间，全市实施244个城镇老旧小区改造项目，涉及2381个小区（楼/院），改造面积3040万平方米，惠及居民37万户，先后入选国务院督查激励城市、中央财政支持实施城市更新行动城市及省级城市更新试点城市，舜泰广场项目入选住建部城市更新典型案例，多个项目入选山东省城市更新创新案例。特别是明府城片区更新项目构建三级规划体系引领古城更新建设，上新街片区更新项目确权赋能形成老街区资产合法化新路径，城市更新行动成效显著。

当前城市更新正逐步由“政府主导”向“居民自主”转变，我市城市更新已进入攻坚深水区，面临的问题更加趋于复杂多元。在此背景下，需进一步激发内生动力，深化低效资源开发利用，探索多元运营模式，走出一条兼具历史厚度、民生温度与产业强度的内涵式发展之路，为建设现代化强省会提供坚强保障。

一、锚定历史传承核心，实现老城肌理“守得住、焕得新”。一是创新工作机制，破解确权难题。借鉴上新街片区城市更新项目创新经验，推行保留建筑“实测-结构鉴定-用途认定-登记”四步法确权路径，建立“多部门联审+专班集中办公”工作机制，制定确权事项工作规程，明确办理流程与时限。二是优化工作方案，破解历史街区改造技术难题。借鉴南京颐和路消防政策创新经验，对无法完全执行现行消防技术标准的改造项目，制定历史建筑防火安全保障方案，经消防、规划、住建等部门组织专家论证，出具消防技术审查意见，作为消防审验的核心依据。三是引入社会资本，探索直管公房改造新模式。适时修订直管公房管理办法，补充完善平房院落改造提升配套政策。并借鉴广州黄石花园老旧小区改造项目设计、施工、运营一体化（EPCO）新模式，通过引入社会资本，参与小区直管公房改造与投资运营，有效盘活闲置空间资源。

二、激发自主内生动能，推动居民成为“决策者、受益者”。一是健全居民意愿协调与争议化解机制。通过座谈交流、民意调查等多种形式，开展政策解读、观念引导、流程梳理、方案征询等工作，结合以旧换新政策，打通“拆旧换新、收旧换新、卖旧换新”多元化更新路径，同时完善行政调解、行政裁决与司法指引衔接等争议处理体系，妥善化解矛盾纠纷。二是尽快出台老旧住宅自主更新原拆原建实施细则。针对规划、用地类型、产权、消防等堵点难点问题，实施部门联动优化审批流程，采用房产证、不动产权证、土地出让金证明及政府认定边界意见等灵活方式，作为项目立项审批依据。在不低于现状居住条件前提下，允许地上建筑规模弹性增加不超过30%，可适时调整住房户数，用于补齐附属设施、增设必要配套设施及公共服务设施的建筑量，不计入容积率核算。三是创新多元化融资机制。按“谁受益谁出资”原则，明确居民出资主体地位，允许居民提取公积金、维修资金用于更新改造，支持联合直系亲属办理公积金组合贷款参与更新，推动金融机构开发城市更新专项贷款，联合银行探索“捆绑子女贷”等创新融资模式。探索建立增容空间收益共享机制，由国有企业负责项目建设运营，将更新产生的面积增量、配套商业设施等增值收益，部分用于补贴项目建设成本，降低居民出资压力。

三、拓展企业运营模式，确保更新工作“可持续、走得远”。一是完善片区综合服务功能。在学校、广场、园区等场景，复制推广舜泰广场土地分层出让新模式，打造垂直功能综合体，推动商业、文化、教育、休闲等多业态有机融合，完善片区综合服务功能，发挥业态叠加效益，持续优化居民生活体验、改善区域生态环境。二是盘活低效工业用地。精细化梳理排查企业低效工业用地实际，结合全市产业布局和安全生产要求，优化用地分割转让方案，将闲置土地“化整为零”，精准适配中小企业发展需求，推动低效工业用地盘活利用，助力产业转型升级。三是践行“企业运营前置”理念。借鉴芜湖中山路步行街改造经验，由区属国企与民营企业共同出资，引进行业头部企业全程参与方案策划与设计，项目建成后移交头部企业负责运营管理，实行收益分成模式，构建共建共享、长效可持续的运营机制。