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理论研究会

界别协商问题研究

2014/4/11

课题负责人:李慎生,市政协副秘书长、研究室主任;

执笔人:乔谦,市政协研究室副主任、市人民政协理论研究会秘书长;

马思超,市政协研究室综合处副处长

        【摘  要】深入推进界别协商,需要从界别入手,深入分析界别协商的特点和优势。比较而言,界别协商具有界别性、一定组织性、协商的有效性、政治参与的深入性等特点。针对界别协商开展中协商意识不强、理论研究不够、实践探索不足、界别组织化水平不高、制度保障不力等方面的问题,从制定界别协商工作规划、细化界别协商配套措施、提升界别的组织化程度、加强界别协商制度建设等4个方面,提出对策和建议。

【关键词】协商民主  政协界别  界别协商

 

由界别组成是人民政协组织的显著特色,深入推进界别协商是党的十八大从推进中国特色社会主义民主政治建设、健全社会主义协商民主制度的高度,作出的重大部署。自觉践行十八大的要求,深入推进界别协商,不仅是加强和改进人民政协工作、发展人民政协事业的现实需要,更是时代发展赋予我们的重大课题。多年来,各级各地政协在突出政协界别特色、充分发挥人民政协界别作用方面进行了积极探索,取得了一定成效,也形成了一些理论成果。需指出的是,发挥界别作用与深化界别协商不是同一命题。比较而言,界别协商还是新生事物,无论是理论探讨还是实践探索都还明显不足,这与十八的部署、与俞正声主席提出的“这五年要在协商民主上有所前进”的要求相比,都需要我们从理论与实践的结合上,作出积极的努力。本文拟对界别协商的内涵与特点作简单剖析,在论证界别协商与协商民主紧密相连、深入开展界别协商的意义以及当前界别协商存在问题的基础上,提出深化界别协商的具体对策。

一、政协界别和界别协商

(一)界别协商的内涵

“界别”,是人民政协组织的一个特有术语,是人民政协的专用词。“界别”被正式写入《政协章程》,并用以表述政协组织构成,是在2004年全国政协十届二次会议通过的《政协章程修正案》。虽然在人民政协成立之初,并没有“界别”这一表述,而是使用“组成单位”这一概念,但“按界别组成是人民政协一成立就具有的一个特点”[1],历届政协都是以界别为原则组织起来的。政协的每一个界别都由一定数量的委员所组成,同一界别的委员一般都身份相近、职业背景趋同,有共同的利益诉求和价值取向,联系和代表着特定的群众。政协委员以界别的名义和单位参加政协,按照界别分组参加会议、组织讨论、开展活动、议政建言,这一独特的划分形式和组织方式,成为人民政协的协商民主以界别渠道进行表达的先天条件。界别有广义和狭义之分,在广义上是指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面,例如我们说全国政协是由34个界别组成的,这里的“界别”就是广义的;在狭义上,则是指政党和团体之外的其他参加政协的各个方面,如文化艺术界、科学技术界、经济界、教育界、少数民族界和宗教界等等。讲政协组成上的界别特点,通常是指广义的界别。[2]本文所指界别,亦是广义的界别。

相较于“界别”的正式确立,“界别协商”这一名称的正式提出则以中共十八大的召开为标志,还是一个新生事物。因此,关于界别协商的概念,目前并无权威的解释。结合各地政协开展界别协商的实践,本文试图作出这样的界定:所谓界别协商,是人民政协协商民主这一语境下的一种称谓,本质上是实现人民政协协商民主的一种形式、方法和制度范式,指的是参加政协的各个界别及代表人士,以界别组织和委员个人的名义,以集中反映所在的党派团体、各族各界和各自阶层的意见建议为主要形式,以行使对国家和地方事务以及经济政治文化社会事务的民主权利为主要表现,促进党政科学民主决策、推进社会主义民主政治建设的一系列协商议政活动和制度的总和。由此可见,我国的界别协商不只是一种民主的实践,也是一个民主的理念;不只是实现协商民主的一种形式,更是体现和推动社会主义协商民主的一个国家制度,它以界别政治参与为宗旨,体现着民主的实质,承载着推进人民政协协商民主乃至我国协商民主制度的使命,它有着自己的独特性。这种独特性更多的是以人民政协的专题协商、对口协商和提案办理协商作为对比的依据。

(二)界别协商的特点

一般认为,界别协商具有广泛代表性、精英参政性、一定组织性、巨大包容性、合法有序性、平等协商性等特点。如前所述,本文所谓界别协商的特点,主要是以人民政协的专题协商、对口协商和提案办理协商作为对比和分析的依据。主要有以下几个方面:

1.界别性。界别协商最显著的特征是协商的界别性。2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出:“由界别组成是人民政协的显著特色。”政协委员作为界别代表的身份进入政协组织,以界别代表的身份参加政协活动,不受地域和人口比例的限制。而我国的人大代表则按地区原则组成,带有地域性,虽然也有各界人士,但其产生不是以界别为单位,而是以行政区域为单位。某种程度上讲,人民政协以界别性来体现其性质,实现其功能,发挥其作用。与专题协商、对口协商、提案办理协商相比,界别协商可谓是体现人民政协界别特点最典型的表现。这是因为,界别协商的主体是界别本身或体现界别声音的委员,协商的内容是本界别共同关心关注的问题,协商的目的是表达界别意愿、反映界别声音。虽然专题协商、对口协商有时候也会以某界别为主进行,提案办理协商有时候也以协商界别提案进行,但这三种协商的界定标准或协商的侧重显然不是以突出界别性为旨归。

2.一定组织性。界别协商的组织性,即界别协商过程中的组织化水平。从理论上说,政协界别的组织化是指各界别推选的委员在政协活动中切实结合成组织和以组织为活动的载体。其特征包括界别是否自发或人为建构而真实地组织起来;委员是否是界别的利益整合和表达的真正代表;界别委员在活动中是否有明确的程序化规则,并进而由组织化逐步推动制度化。[3]从这几个因素考量,界别协商的组织性是显而易见的,这是因为,人民政协的界别是“本界别中有代表性”的人的集合,每个界别都是一个利益共同体和观念共同体,这个集合或共同体的稳定性、组织性和整体性是其他几种协商所不能比拟的,这在党派、团体界别中体现的尤为充分。只不过,虽然各地政协都在实践中探索开展了诸如界别视察、界别提案、界别社社情民意等界别活动形式,并形成了一些界别工作制度,但界别的利益整合、界别的制度化程度还很不够。

3.协商的有效性。把政治协商纳入决策程序,是人民政协开展政治协商的重要原则。而协商成果能否纳入决策并对决策产生影响,很大程度上取决于协商成果能不能被认可,这实质上是协商的有效性问题。界别协商主体专业性更强、议题更为集中,有利于形成高质量的协商意见和协商成果,提升协商的有效性。一是协商主体专业性强。界别的划分首先是区别,区别不同的领域、不同的行业、不同的方面,因此,界别特色首先是专业特色。界别委员都是各行各业的“佼佼者”,他们通常在政治上有地位,社会上有影响,事业上有成就,业务上有专长,学术上有造诣。界别委员的这种特征,决定了界别协商水平的专业性,因而能议政议在点子上、参政参在关键处。二是议题针对性强。组成人民政协的各个界别,都紧密联系着一定范围的界别群众。界别协商的议题,与界别工作内容和界别群众利益密切相关,是大家“既关注、又熟悉”的内容。以界别为主体开展协商议政,让大家在同一平台就同一议题发表主张,这能够反映本界别以及所联系的人民群众的整体心声和利益。

4.政治参与的深入性。政治参与是民主政治的核心内容。[4]以界别整体的名义发表主张、进行协商,声音更强大、意见更理性,能切实提升政治参与的深度和效能。在政治参与的过程中,“单个声音非常弱小,尤其是面对政治强力的政府,而且众多弱小的单个意见的交换成本极大且易被非理性因素所蒙蔽。”而团体性的利益表达,一方面经过团体内部充分的沟通和协商后,摒弃了部分非理性因素而更温和,这样的利益诉求容易在政治协商与博弈中觅得对接点,更具可操作性;另一方面,团体性的权利主张相对有力,有效地增强政治参与的效能。[5]如前所述,界别有一定组织性,是利益和观念的共同体,能够形成团体性的权利主张,以界别为组织载体和平台进行的协商,其政治参与的深度是显而易见的。

二、界别协商与人民政协协商民主天然联系、紧密相连

回顾人民政协历史,可以说,界别是人民政协产生、存在和发展的组织基础,界别协商是始终伴随和推进人民政协事业发展的重要工作。只不过,界别协商与人民政协的筹建相伴而生,界别协商概念的提出则是十八大以后的事,可谓事实在前,概念在后,这与人民政协先有协商民主实践后有协商民主制度确认可谓一脉相承。[6]

首先,界别协商与人民政协协商民主相伴而生。如前所述,虽然界别的概念并不是一开始就有的,但按照界别组成是人民政协一成立就有的特点。1948430日,中共中央发布纪念“五一”节口号,提出:“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府!” [7]新政协开始筹备,中国共产党和各党派团体、各族各界人士进行了充分协商,就新政协组成方式和参加范围达成协议,最终确定新政协的参加单位为45个,界别轮廓初步形成。随后,具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、新政协名称、新中国国名及国旗、国徽、国歌等问题,都是参加新政协的各单位在充分协商的基础上进行的,并最终完成了建立新中国的历史使命。形成这些协商成果的“参加单位”,绝大部分为当前意义上的政协界别。由此可见,没有界别,就没有人民政协;没有界别协商,新中国的成立就没有如此广泛的政治基础。人民政协的成立和新中国的诞生,本质上是界别协商的结果。

其次,人民政协民主的发展史,也是一部界别民主的发展史。界别民主的突出表现即为界别的调整变化,这种变化体现在两个方面:其一,是职业性界别委员人数所占比例的增大。有学者统计,全国政协前四届职业性界别委员人数平均占委员总数的28.1%。从第六届到第十届全国政协这五届的职业性界别委员人数平均占总人数的54.3%,所占比重比此前四届多出近一倍。[8]其二,是政协界别自身的变化。全国二届政协根据任务和职能的变化,对组织形式进行了调整。地区和军队由于已选出代表参加了全国人民代表大会,不再参加人民政协。这样,人民政协的界别特点更加突出。其后,人民政协根据我国不同历史时期和国家中心任务的需要,以及社会阶层的重组、不同行业的兴起、统一战线内部结构的变化,适时对界别不断调整、补充和扩大,把各个历史阶段、各个方面的代表人士及时吸收到人民政协组织中来。这种调整和补充主要体现在界别数量的增减和名称的变化。数量方面,全国政协第二届到第五届,都是29个界别,第六届为31个(1983-1988),第七届为32个(1988-1993),自第八届(1993-1998)一直到十二届(2013至今)全国政协,均为34个。其中,五届全国政协增设体育界、取消合作社,六届全国政协增设中华全国台湾同胞联谊会和港澳同胞两个界别;七届全国政协增设中国科学技术协会;八届全国政协增设经济界、把“港澳同胞”分为“香港同胞”和“澳门同胞”。名称变化方面,五届有5个如改“中国文学艺术界联合会”为“文学艺术界”,六届有2个,如改“农民”为“农林界”,七届有1个,九届有5个,十届有1个。从以上两个变化可以看出,不管是职业委员比重的扩大,还是界别自身的变化,都主要发生在改革开放以后,这是因为,随着改革开放的全面展开和不断深化,我们国家的经济结构、社会构成、利益关系以及人们的思想观念都发生了深刻变化,这种变化反映在人民政协上,就是在政协增加各行业、各界别的代表人士,通过全国政协界别民主这一渠道反映他们的政治诉求和经济利益。这一次次的界别调整,既使人民政协的发展与经济社会发展相适应,又使得界别的时代特征越来越鲜明,界别协商的特色越来越显著,更充分印证了界别民主在扩大公民有序政治参与、承载社会各方面利益表达功能方面发挥了积极作用。2006年中央五号文件明确指出,由界别组成是人民政协组织的显著特色,并提出“要根据界别的特点和要求开展活动,充分调动各界别参政议政的积极性,认真探索发挥界别作用的方法和途径”,这是第一次从理论和政策层面对界别协商议政工作提出的要求。胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年大会重要讲话中指出:“要注重发挥人民政协界别优势,扩大人民政协团结面和包容性,切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用,积极探索开展界别活动新方法新途径,充分调动各界别参政议政积极性。”这是党中央在新时期对界别协商议政提出的新要求,更加强调了界别协商议政的主体性、主动性和创造性,进一步丰富了界别协商议政的内涵,也为深化界别协商议政工作,发挥界别独特作用提供了新的理论依据。可以说,界别协商议政的好坏,直接影响到界别作用的大小和政协工作的成效。

三、界别协商的重要意义

(一)深化界别协商,有利于推进社会主义民主、扩大社会各界有序政治参与

随着我国经济社会的深入发展和社会主义民主政治的不断推进,以及广大人民群众教育文化素质的提高,我国公民的民主意识、法治意识、参与意识、表达意识、维权意识不断增强,公众的政治参与要求明显提高。“群众的要求和呼声,必须要有渠道经常地顺畅地反映上来,建议有地方提,委屈有地方说。”[9]如果公众利益表达的正常渠道不够通畅,一些非制度化渠道就会大量涌现,这样就会冲击社会稳定。“如果没有小民主,那就一定要来大民主。群众有气就要出,我们的办法就是使群众有出气的地方,有说话的地方,有申诉的地方”,“总之,要让群众能经常表达自己的意见,在人民代表大会上,在政协会上……有小民主就不会来大民主。”[1]胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年大会上,对发挥人民政协界别在推进民主政治建设中的作用高度重视,明确指出,“要切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用”。可以说,一个界别就是一条民主渠道,界别协商就是一种很好的“小民主”。保持界别渠道的畅通,能够比较充分地把社会各阶层、各群体、各族各界代表人士意愿的表达和诉求,引导到我国社会主义民主和法制的轨道,使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事。特别是,人民政协作为我国政治架构中唯一一个以界别为单位组成的政治组织,界别协商为各界群众提供了与人大民主互为补充、相辅相成的政协民主形式,是推进社会主义民主政治建设的重要抓手和必然选择。

(二)深化界别协商,有利于密切党同人民群众的联系

人民政协是党和政府联系群众的桥梁与纽带。我们认为,这种桥梁和纽带作用的发挥,在界别协商中体现得尤为突出。人民政协各界别下通界别群众,上达党委政府,具有畅通的上情下达、下情上达的渠道作用,是党和政府联系群众、团结各界的桥梁和纽带,能准确反映本界别群众的意见、愿望和要求。李瑞环同志指出:“了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见,掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。人民政协只有突出界别的特色,发挥界别的作用,才能更好的履行职能,使各项工作生动活泼、富有成效。”[11]开展界别协商前,各界别代表应加强与所联系群众的联系,征求他们的意见;界别协商时,界别代表要突出界别特点、反映界别声音;界别协商成效如何,由各界别群众作出评判,以之作为加强和改进界别协商的依据。由此,通过界别联系一个,团结一界,能够把群众中分散的、个别的呼声汇聚成系统的、集中的意见,便于党和政府了解民情、把握民意,协调关系、化解矛盾,理顺情绪、凝聚人心,维护社会的和谐稳定。同时,界别委员可以利用与本界别群众利益相近、认同感一致的优势,及时把党的路线方针政策决策传达给群众并做好细致的解疑释惑工作,从而“把党的正确主张变成群众的自觉行动”,使各界群众紧密团结在党的周围,共同致力于中华民族伟大复兴的中国梦。

(三)深入开展界别协商,有利于促进党政决策的科学性和有效性

坚持协商于决策之前和决策执行过程中,是我们党治国理政的重要经验,也是重大决策必须遵循的重要原则。决策失误是最大的失误,服务党政科学民主决策,是政协协商议政的重中之重。在当前经济迅速发展,信息、知识爆炸的时代,党政决策所面临的问题也是复杂多变的,涉及到经济社会的方方面面。人民政协要跟上时代步伐,更好地服务于党政科学民主决策,就必须动员更多、更广的力量。界别协商,正是人民政协智力优势、组织优势与制度优势的结合点和交汇点,能够形成新的叠加优势。[12]各界别委员往往是各领域、各行业的优秀代表,事业上有成就,业务上有专长,学术上有造诣,且具有广泛代表性,对所在领域的问题看得清楚,对解决这些问题比较有发言权。通过界别协商,将委员单个的力量扩大到界别的整体力量,把委员的个体优势转化为界别的集体优势,从更广的角度、更深的层度对一些领域当中最基本、宏观和长远的问题进行协商,有利于形成一些重大的决策参考意见,特别是行业性、领域性的决策参考意见。这就使得界别协商既有专业的深度、又有社会的广度,既有针对性、又有代表性,既有利于决策的科学性,又有利于决策的有效性,促进决策的顺利实施。

(四)深化界别协商,有利于提高政协整体履职水平

政治协商是人民政协的首要职能,界别特色是人民政协的最大组织特色。在某种程度上讲,协商的水平和成效如何基本上反映了政协工作的整体水平;做好了界别工作,就能够彰显了人民政协的特色和优势,就基本上做好了整个政协的工作。因此,提升人民政协整体履职水平、充分发挥人民政协的作用,理应在深化协商上下功夫,理应在突出界别特色上作文章。如果把政治协商看作政协工作的 “面”,界别可谓是政协工作的“线”,界别与协商议政的有机结合,能够从横向到纵向牵引起政协的整体履职;能够最广泛地调动各参加单位和界别委员履职的积极性;能够切实将委员的个体智慧扩大到界别的集体智慧;能够切实发挥界别“横向独立性强、纵向专业性强、内部联系性强”的特点和优势,综合不同界别之间的互补优势,提升协商质量和政协履职科学化水平。总之,深入开展界别协商,有利于破解长期困扰我们的发挥界别优势和开展界别活动的难题,也有利于专委会建设朝着更加专业化的方向发展,同时对政协机关建设也会有很大的促进作用。

四、影响界别协商的制约因素

概括而言,制约界别协商开展的问题,主要有协商意识不强、理论研究不够、实践探索不足、界别组织化水平不高、制度保障不力等方面。

1.界别协商意识不强。界别协商的参与主体包括党委、政府及其职能部门、界别和界别委员以及政协组织等方面。我们认为,界别协商意识不强包括“界别意识”不强和“协商意识”不强两个层面。从第一个层面看:一是主管部门的因素。党委的组织、统战部门在提名推荐委员人选时,出于各种考虑,有时将委员安排到与本行业或职业无关的界别,把政治信仰相同但行业、职业、领域截然不同的委员安排在同一个界别,人为混淆了界别意识。二是政协组织因素。各级政协组织在安排委员参加政协活动时,多数以专委会、地方政协、各组成单位的形式出现,而有意识地以界别形式开展活动比较薄弱,导致界别意识在政协组织中的淡化。三是委员个人的因素。很多委员只知道自己光荣当上了政协委员,但对于自己属于什么界别、以什么身份进入委员行列十分茫然,造成委员身份与界别组成互相脱节,委员没有界别的归属感。从第二个层面看,一方面是政协组织对界别协商重视不够,长期偏重由政协组织、政协机关、少部分骨干委员进行协商;另一方面则是界别本身协商的自觉性、主动性也有待提高,很少有界别或界别代表主动要求参与协商,即使安排界别委员参加协商,其所代表的往往是个人或者单位,对其自身应当是界别代表的“角色”意识不强。

2.理论研究不够。理论清才能方向明。如果说界别协商意识是“知不知”的问题,那么,关于界别协商的理论研究则是“会不会”的问题。关于界别协商理论研究现状,我们考量的主要依据是中国人民政协理论研究会组织编写的《理论研究》会刊和年度论文集。从最近7年的情况看,理论界和实务界从不同角度对发挥人民政协界别特色作用进行了广泛深入的研究,产生了一些理论成果,但这些探讨和研究还处于起步阶段,而且是关于“界别”的多,关于“界别协商”的少之又少;泛泛谈协商民主的多,谈界别民主的少;政策宣讲性研究多,深入研究论述少。特别是对于界别协商的一些基本理论问题,如界别协商的概念,界别协商的主体、内容和程序,界别协商成果的落实和反馈、界别协商的制度保障等方面,都还没有很好的破题,代表性成果甚为缺乏。当然,这与界别协商这一概念确立较晚有很大的关系。但毋庸置疑的是,界别协商研究的不足与滞后,在某种程度上已成为制约界别协商的重要因素。因此,贯彻落实十八大部署要求,把“深入进行界别协商”的重大命题落到实处,必须从理论与实践的结合上下大气力,见到实实在在的成效。

3.实践探索不足。界别协商的正式提出是十八大以来的事,即使见诸文字的提出界别协商,也是最近几年的事情。郑万通在接受采访时说:“2010年,结合中发[2006]5号文件《中共中央关于加强人民政协工作的意见》颁发实施5周年的总结检查活动,引发了我在深化专题协商的基础上建立界别协商机制、打造政协界别协商品牌的想法。”[13]这应是较有影响、较具权威的说法。因此,关于界别协商,实践中虽然进行了一些探索和创新,但还鲜见比较成熟具体的落实。有两个表现:一是尚无界别协商的专有形式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》列举了8种政治协商形式,即政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。从现有的这8种形式看,无论是名称、参与主体还是会议议题、运作程序,都没有体现出明显的界别特征。即使部分协商活动虽冠有“界别”,但实际运作过程中,以专委会代替界别、以党派代替界别、以个别委员代表界别的现象还是比较普遍。二是界别协商简单化倾向。各级各地政协关于界别协商的创新做法不时见于报端,如开展界别调研视察、界别座谈、界别通报、征集界别提案等,但这些举措往往限于“界别活动”,尚未上升为“界别协商”,即使存在所谓界别协商的会议或活动,但也仅是名称的改变或创新,不过是换了“马甲”,在内涵与实质方面突破不大,不具有普遍性,也缺乏权威性。这就导致了界别协商流于形式,甚至与其履职形式趋于雷同,不利于界别协商特色的发挥。

4.界别组织化水平不高。结构决定功能,社会存在决定意识。如前所述,界别具有一定组织性,有利于界别协商的开展;但界别组织化水平不高,彼此不认同、关注点不集中、理念不接近,纵划分为同一界别,是不可能真正形成界别声音的,界别协商无从谈起。相对来说,党派界别和团体界别拥有着相对比较完善的组织、领导体系,有一定的选拔制度和监督制度,再加上成员的相对同质性等,即使是比较大的界别也能很好地形成共同的意见。而以职业标准划分的职业性界别作为群体发挥作用的能力则是有限的。它们之间差异比较大,一些界别包涵范围过大,委员之间沟通也有问题,又因为没有明确的组织体系,这样的界别很少会以界别名义提出意见,更多的是委员个人独立参与。但各民主党派界别和人民团体类界别虽然是组织,但还不能称为有效组织。非人民团体类界别是某一方面委员的集合,不是组织,界别内部没有组织联系,不能发挥组织功能。界别组织化水平低,究其原因,是由其自身的特点决定的:一是界别划分标准和设置不够科学合理,二是界别在推选委员中作用发挥不够,三是界别自主开展活动的经费、人员因素制约较大。可见,从界别设置与调整、委员推选和委员活动的各个环节,界别都处于受控状态,制约了其组织化水平的提高;而愈是组织化水平低,其愈是受控。这就导致界别非但没有发挥桥梁纽带作用,反倒是“各界别对利用政协这个舞台发挥自身参政议政作用的优势认识不足,人民群众也没有通过政协这个渠道来了解和反映问题的习惯。”[14]也就是说,由于目前政协界别组织化水平低,界别群众对界别委员的产生和他们的行为基本上很难产生影响,因此,透过界别和界别的组织化而将公民纳入有序政治参与的途径也就没能发挥应有效力。

5.制度保障不力。民主需要宏观设计,还需要细节规范。协商民主要运行良好,必须有制度的保证。正因为此,俞正声主席在全国政协十二届一次常委会议上强调,要启动协商民主的制度化研究。与提案办理协商比较,界别协商在制度化建设方面显得尤为欠缺。一是缺少组织保障。界别协商不是一般意义上的界别活动。从议题选定、组织实施,到成果形成及跟踪反馈,是一个复杂的系统工程。若没有一个相对固定的组织去落实去保障,很难取得实效。到目前为止,就如何召集界别协商这一问题还十分模糊,没有明确的规定。除各民主党派、工商联外,其他界别的协商工作的组织领导基本处于随意状态。二是缺少制度保障。就目前来看,从全国政协到地方政协,都没有形成一套具有操作性的界别协商工作制度,对于谁是协商主体、协商什么议题、采取什么样的协商方式、经过哪些协商流程、协商成果如何体现和反馈、协商的组织服务和经费保障等内容,都没有明确的规定,导致界别协商充满不确定性。三是缺少规划保障。每年拟订协商计划,除突发事项临时动议外,应统筹安排年度界别协商工作,增加协商的有序性。反之,如果界别协商没有纳入政协工作计划,相应的工作就难以开展。四是缺少考核保障。政协界别少则20多个,多则30几个,实际上,对于每个界别开展协商的情况和成效,由于没有建立考核机制,政协并不清楚。缺乏考核,对界别协商的约束力就不强,界别协商就存在较大的随意性。

五、推进界别协商的设想

根据以上分析,结合十八大关于推进协商民主制度建设的要求以及提升完善人民政协工作的现实需要,就深化完善界别协商提出以下对策:

(一)制定界别协商工作规划。凡事预则立,不预则废。实现界别协商从党的文件规定到国家规章制度、从抽象概念到生动实践的转变,需要有一个整体的设计、全面的规划,需要大量复杂而具体的工作,不可能一蹴而就。这个规划应当立足推进协商民主制度建设,统筹专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商四种形式,在深入调研的基础上,全面总结各级各地在推进界别协商活动的经验做法,加强顶层设计和整体部署,尽快研究制定国家层面的包括总体目标、路线图、重点任务和保障措施等在内的界别协商总体规划。

制定界别协商规划,首要的是在理论上搞清楚、弄明白,努力在提高科学性上下功夫。没有科学的理论就没有科学的规划,更没有科学的实践。如前所述,当前我们关于界别协商的理论研究还很不够,有许多值得深入探索和丰富的空间。我们认为,对人民政协界别协商的研究,应着重提高理论成果的系统性、权威性、可操作性,努力形成一批合乎规律、学界肯定、高层认可的科学理论。提高界别协商理论的科学性,要从政协自身特点出发,注重人民政协协商民主与人大选举民主、中国的协商民主与西方协商民主、界别协商与其他3种形式的协商等的比较研究,从比较中突出其特色性和不可替代性;提高界别协商理论的科学性,既要突出政协特色,也要突破自身局限,不能就政协研究政协,要深入研究政协理论与统一战线理论、政党理论、民主政治理论的关系,注重综合运用政治学、社会学、哲学、法学等多学科进行系统研究;提高界别协商理论的科学性,要突出抓好“牛鼻子工程”,对诸如“界别协商与扩大各界有序政治参与”、“推进界别协商纳入决策程序”等重点环节和关键领域,要集中力量进行攻关,通过重点突破带动整体发展。

制定界别协商规划,还要加大实践探索,切实在提高可行性上下功夫。拓展界别协商空间,发挥界别协商在推进人民政协协商民主乃至国家民主政治建设中的作用,既需要科学的理论作指导,也需要加大实践探索力度,二者相辅相成、缺一不可。如果说人大的选举民主主要是通过法律的“强制性”来保障,那么政协的协商民主则主要通过增强具体做法的“可行性”来推进。李瑞环同志曾经指出:“靠实践解决问题,用经验推动工作,对政协事业的发展起到了很好的作用。注重实践已经成为政协工作的基本思路,也是我们面临的课题和努力的方向。”界别协商之所以推进力度不够大、成效不够好,固然有理论研究不够的原因,但在协商的形式、渠道、载体等方面缺乏行之有效的办法和抓手不多亦是不容忽视的因素。这要求各级政协组织应把更多的注意力放在实践探索上,善于在既有规定和成熟理论指导下创造性地开展工作,力争形成更多更好的便于推广应用、产生持久影响的方式方法。20136-7月间,十二届全国政协专门组建7个调研组,就“人民政协协商民主建设”赴全国各地调研。我们目前虽然对调研情况知之甚少,但通过这种大规模的调研,有利于发现好的做法、积累新鲜的经验,对于制定相关规划或设定发展目标无疑是至关重要的。同时,全国政协应进一步加强指导,积极鼓励各级各地结合各自实际,自主制定地方界别协商规划。比如,在政治协商方面,广东省从本地实际出发创造性地出台了《中共广东省委政治协商规程》,为兄弟省市制定相关制度提供了很好的参考,也为推进人民政协的政治协商作出了积极贡献。这对于界别协商也是很好的启发。

(二)细化界别协商配套措施。措施的强度决定工作的力度和取得成果的程度。把界别协商工作规划落到实处,推进界别协商民主,需要就界别协商的工作总基调、议题的确定、协商的方式、协商成果的运用等方面,研究制定一整套针对性和操作性强的配套措施。关于工作的总基调,应坚持稳中求进,实行“循序渐进、先易后难、注重实效”的原则。[15]也就是说,由于每个界别情况不同,特点各异,在推进界别协商上不可能整齐划一,更不能过分强调同步推进,可以先从组织化程度较高、活动比较规范的界别做起,也可以从哪个界别有比较成熟的选题就先做起。关于议题的确定,应强化题目的专业性和针对性,注重把握“党政所需、群众所盼、界别所长”的交汇点,既可以请党委、政府和对口协商单位“点题”,也可以请界别委员“献题”,向界别群众“征题”。界别协商题目可出自某一领域但不限于某一领域,可以更宏观、综合一些。比如农业科技推广的议题,不仅农业界可以搞,也可以组织相关的其他界别如经济界、科技界等同时搞。需指出的是,界别协商的题目不宜求多,甚至不必定期开展,成熟一个做一个,每一个都作出成果,长此以往必然取得很好的成效。关于协商的方式,在充分运用好界别提案、界别社情民意、界别调研视察、界别大会发言等传统协商形式基础上,必须创设活动载体,拓展活动平台,改进活动方式,丰富活动形式,为界别能协商、愿协商、常协商提供更多“可能”。比如,可探索建立界别座谈会机制,对界别活动成果继续论证、不断深化,避免界别活动流于形式;政协可组织召开界别谈心会,邀请党政部门有关负责人,倾听界别声音,汇聚界别智慧等。特别是应根据各界别组织化程度不同的特点,鼓励各界别在方式选择、时间安排等方面的自主性,允许各界别在具体协商形式上进行大胆创新,不断增强界别协商的灵活性。关于协商成果的运用,主要体现为界别民主影响公共决策的程度,而提高界别协商的实效性是重要前提。这一方面需要强化界别与党委政府及其职能部门的对口联系,另一方面,也需要政协组织切实做好充分沟通、跟踪落实的工作。此外,还应注重界别协商的开放性问题,重视界别协商作为界别联系群众的重要机制这一定位,力争做到协商议题公开、协商过程公开、协商结果公开、党委政府采纳情况公开,切实把开展界别协商的过程变成深入做好宣传政策、解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾工作的过程,变成推进各界别群众有序政治参与的过程。

(三)提升界别的组织化程度。这是对界别协商主体的规定性。通过提升界别的组织化程度,达致界别身份认同度高、界别整体意识强、组织有力、协商有效的目的。而提升界别的组织化程度,归根结底,要从界别自身和外在影响两个方面加以改进。

从界别自身看,应着力在优化界别构成上下功夫。界别构成本质上涉及界别格局和界别委员构成两个层面。前者也就是界别设置,设什么界别、设多少界别的问题;后者即界别内部结构,也就是委员人选与界别特点是否相符的问题。界别设置是一个老生常谈的话题,这方面的研究成果比较多,提出的意见建议也很多。普遍观点是,我们要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,着眼于扩大团结面、增强包容性,研究并合理调整界别,实现界别的科学设置。比如有的建议增设法律界、残联界,有的建议把相近的界别如科协界与科技界合并等等。这些观点,有的已经在实际工作中有所体现,有的可能不太成熟,但并非全无道理,值得我们去关注和研究。但由于各地经济社会发展的不平衡性,各地社会阶层的划分也不尽相同,因此,各地界别的设置不应强求上下一致、全国一致,而是根据当地经济发展水平和社会阶层状况设置,做到因地制宜、灵活设置。特别是,应增强地方在界别设置的一定自主权,有利于各地因地制宜地设置具有地方特色、体现地方阶层结构的界别。比如济南作为省会城市,金融业、软件服务业相对较为发达,从业人员众多,设置金融界对于开展金融界的协商,推动地方金融业发展十分必要。

优化界别的内部结构,就是要适当减少强势阶层在政协委员中的比例,增强弱势阶层委员名额,以保证各阶层力量的适当平衡,有助于提升界别平等协商的水平,提高界别协商民主的协商实效性。具体讲,就是合理调整现有界别委员的构成比例,一方面,适当减少职位委员的比例,并在制度上予以明确。这是因为职位委员都是现职党政官员,他们反映意见和情况的渠道比较畅通,本职工作十分繁忙,履职动力相对不足;另一方面,适当增加部分新阶层代表人士名额。将群众基础广、社会影响大的群团组织、中介组织负责人吸纳到政协组织中来。

从外在影响看,应重点强化政协组织的作为。提升界别的组织化程度,各级政协组织责无旁贷,这既是加强政协自身建设的题中应有之义,也是提升政协工作成效、推进人民政协协商民主的必然需要。否则,任由界别松散无组织,必然导致界别低效甚至无效履职,将造成社会精英对政协的疏离;更严重的是,政协组织长期虚位也必将导致伪精英们对政协组织的深入[16],而这又将成为提高界别组织化水平的制约因素。因此,提高界别组织化程度,应成为人民政协界别工作重要内容之一。在这方面,济南市政协采取了一些措施,取得了积极成效,有一定的借鉴意义。一是建立界别活动组织。将市政协全部30个界别按政协全体会议讨论组划分为21个界别活动组,改变委员“单兵作战”的分散状态。二是加强界别召集人队伍建设。全体会议讨论组的召集人即委员界别组的活动负责人,变政协全体会议期间的临时负责为日常界别的长期负责;每个界别组确定一名联络人,协助界别负责人处理界别组活动的日常事务。三是注重以专委会为组织依托。确立各专委会和界别的对接联系制度,如经济科技委员会联系经济界、农业界,社会文教法制委员会联系社会福利和保障界、新闻界、教育界、民族宗教界,港澳台侨和外事委员会联系港澳特邀人士。通过对接联系,既为各界别开展活动提供必要的服务,同时将委员参加界别活动的情况进行登记和统计,作为委员履职情况考核的重要参考。

(四)加强界别协商制度建设。正如中国的民主政治建设是一个渐进的过程一样,协商民主的发展也是一个渐进的过程,界别协商的发展完善自然贯穿这一过程。这个过程始终与“理论创新、实践探索、加强规范”相伴而行,成熟的理论和成功的实践需要以规范的形式加以确认,而规范的形式将促使界别协商更经常、更有效,界别协商发挥的作用也将更稳定、效果也将更扎实。中央一贯注重从制度安排和制度设计的高度推进人民政协工作,十八大明确提出要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。需要指出的是,推进界别协商的制度化、规范化,首要的责任在政协,大量的工作也在政协。当前,推进界别协商制度化应该包括几个层次:一是要有顶层设计。协商民主制度建设是我国民主政治建设的一项崭新内容,一方面需要地方基层政协的探索实践,但更需要有顶层设计,需要对界别协商与政治协商及其他民主协商方式的概念、内容、形式和方法作出统一规定。特别是应在国家层面,出台相关的意见或制度,尽快推动政协章程甚至是国家大法的修订完善工作,用以指导地方的实践活动。二是要有具体制度。各地党委和政协可根据上级规定,结合本地实际制定规范性文件,就界别协商的总体要求、组织领导、协商形式、协商内容、协商程序、服务保障等方面进行明确,用制度的刚性来推进界别协商,实现协商从随机到常规、从政策性到制度性、从“可以协商”到“应当协商”的跨越。在这方面,中央或全国政协可鼓励有条件和积极性的省或地市形成规范性的制度文件,在试点成熟的基础上再全面实施推进。三是要有实施细则。根据界别协商具体制度,建立界别协商的实施细则,规范从议题提出到成果反馈的工作环节,强化协商的可操作性。四要有协商计划。每年拟订协商计划,除突发事项临时动议外,应统筹安排年度界别协商工作,增强协商的有序性。

综上所述,在某种程度上,可以说界别协商是极具政协特色的协商民主形式,也是推进中国特色民主政治建设的宏大命题赋予人民政协而又不仅限于人民政协的重要使命。本文对界别协商的论述,不管是概念的阐释、特点的分析还是具体的建议,都还十分粗浅,深入的还很不够,论证的也不够充分。我们相信,随着理论研究的深入、实践经验的丰富和顶层设计的完善,界别协商一定会结出令人满意的果实,界别民主一定会为中国特色社会主义民主带来丰沛营养、注入新鲜活力。

 




[1] 《政协章程和政协章程修正案学习读本》,中国文史出版社2004年版,第11页。

[2] [1],第76-77页。

[3] 宁波市政协课题组:《关于提高政协界别组织化水平的研究》,载《理论研究》2013年第1期。

[4]   伟:《政治参与是民主政治的核心内容》,载《学习时报》20071121日。

[5] 宁波市政协课题组:《政协界别民主与扩大社会各界有序政治参与》,《中国人民政协理论研究会2012年度论文集》,中国文史出版社2013年版,第1137页。

[6] 普遍认为,我国关于社会主义协商民主的实践探索是从中国共产党与各党派团体、社会贤达协商建国开始的,距今已有60多年的历史。而在党和国家的政策文件中关于“协商民主”的提法,则是最近几年才出现的。其中,200711月国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书明确指出:“选举民主和协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点”,这是“协商民主”第一次在正式文件中出现;之后,在20128月中共中央办公厅转发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》的通知中,也明确提出了“协商民主”的新概括。201211月十八大召开后,十八大报告正式提出了中国共产党关于协商民主的新概括——“社会主义协商民主制度”。

[7] 政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编《人民政协重要文献选编》,中央文献出版社2009年版,第1页。

[8] 严兴文:《新时期人民政协界别变化的特点及其原因》,《当代中国史研究》2008年第3期。

[9] 中共中央文献研究室编:《沿着有中国特色的社会主义道路前进》,《改革开放三十年重要文献选编》(上),中央文献出版社2008年版,第493页。

[1] 《共产党要接受监督》,《邓小平文选》第一卷,人民出版社,1994年版,第273页。

[11] 全国政协办公厅编:《政协委员手册》,2007年版,第131页。

[12] 郑万通:《协商民主:我国人民民主的重要形式》,载《南方周末》20121115日。

[13] [12]

[14 ]  宪:《关于加强人民政协界别制度建设的思考》,《中央社会主义学院学报》2008年第4期。

[15] [12]

[16] [3]

 




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