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理论研究会

积极推进人民政协专题协商

2014/4/11

——健全社会主义协商民主制度的实践路径探讨

课题负责人:     张月琴

课题组成员:张吉清  李真真

 

中共十八大向世人宣示,要“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”,第一次提出要“健全社会主义协商民主制度”,并提出要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”,“要深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”

本届中央履新一年之际,在十八届三中全会上作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在“加强社会主义民主政治制度建设”的任务部署中,就“推进协商民主广泛多层制度化发展”作出周密安排,对人民政协的民主协商提出了新要求:“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划,就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。在政协健全委员联络机构,完善委员联络制度。”这既是加强社会主义民主政治制度建设的路径选择,又是政治体制改革的重要体现,意义重大而深远。

专题协商是人民政协开展民主协商的一种基本形式,近年来,在各级人民政协履行职能的具体实践中,发挥着越来越明显的作用。但是因其一直以来定位于人民政协履行职能的工作方式探索,在内容、程序、操作环节等许多方面,距离制度建设的要求还有较大差距。因此,对人民政协专题协商的实践进行理论探讨,提炼成果、总结经验、构架范式、设计制度,将具有一定的理论启发意义和实践指导意义。

一、   人民政协专题协商的概念内涵及其意义

(一)人民政协专题协商的概念及内涵

“专题协商”是新时期人民政协工作的一个新概念。对这一概念及其内涵做初步梳理和准确定位,是理论分析的前提和基础。

1、人民政协“专题协商”的概念辨析

“人民政协专题协商”的概念,有广义和狭义之分。

广义的“人民政协专题协商”,当泛指人民政协民主协商的基本形式。这是由人民政协的性质、职能所决定的。《中国人民政治协商会议章程》规定:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”这就根本规定了人民政协是以政治协商为基本任务,以民主协商为基本形式;换言之,在中国政治架构中,人民政协与一切组织、机构之间的工作活动,都可以定位为以一定的“专题”为主题、通过“民主协商”的形式开展的“专题协商”。

广义的专题协商包括两类具体协商:就协商渠道而言,包括在人大开展立法协商、在政府开展行政协商、在政协开展民主协商、在民主党派开展参政协商、在基层开展社会协商等渠道;就协商形式而言,包括专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,等等形式。

狭义的“人民政协专题协商”,专指人民政协围绕经济社会发展中的重要问题进行专题协商。它是全国政协自2005年经过近10年探讨实践形成的一个工作品牌,是由全国政协提供平台,以专题协商会为主要形式,让民主党派和政协委员同政府部门进行面对面平等对话的协商民主新形式。

本文所论专题协商,是狭义范畴的专题协商。

2、人民政协专题协商的主要形式

专题协商目前形式较为成熟、成效较为明显、反响较大的,是全国政协的“专题协商会”和“双周协商座谈会”。

1)“专题协商会”

专题协商会是全国政协的工作品牌。诚如全国政协副主席郑万通所言:“十年磨一剑,形成了‘专题协商’这一政协工作新的品牌。”

第十届、十一届全国政协,自2005711-12日至2012911日,先后共召开11次专题协商会,协商主题分别是:“‘十一五’规划和2020年远景目标纲要编制的若干问题”、“推进西部大开发”、“落实国家中长期科学和技术发展规划纲要”、“加快广西北部湾经济区开发与建设,推进北部湾区域经济合作与发展”、“以文化建设为主要内容的国家软实力建设,推动中华文化走向世界”、“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通胀,促进国民经济又好又快发展”、“统筹城乡发展,促进形成城乡经济社会发展一体化新格局”、“加快发展方式转变和结构调整,提高可持续发展能力”、“着力扩大内需,促进发展方式转变”、“深化文化体制改革,繁荣发展文化事业和文化产业”、“加强和创新社会管理”等。这一系列专题协商会,以人民政协为平台,以专门委员会为基础,以会议为主要形式,抓住战略性问题,形成对话和互动机制,集探讨、交流、协商、议政于一体,既坚持原则、顾全大局,又畅所欲言、集思广益,体现了求同存异、体谅包容、平等议事的协商要旨,成为人民政协一种新的协商形式、履职载体和工作品牌,切实发挥了协商于决策之前和决策执行过程中的重要作用,从一个侧面彰显了人民政协协商民主的生机与活力。(参人民政协报2013-07-17评论员文章《协商民主的重要形式》)

在全国政协的示范带动下,各级政协结合自身特点和优势,不断探索新形式,开辟新渠道,推出了一些成功范例,如济南市的“立法前协商”就是其中一个具有特色的典型范例。

2)“双周协商座谈会”

“双周协商座谈会”是本届全国政协创新的工作制度。十二届全国政协按照中共十八大“增加协商密度,提高协商成效”的要求,自20131022-201419日,按制度举办了6次“双周协商座谈会”。具体围绕以下6个主题建言:“分析当前宏观经济形势,就如何统筹稳增长、调结构、促改革,保持经济发展良好势头议政建言”、“建筑产业化”、“发挥人民政协的界别优势,为维护职工群众切身利益、促进社会公平正义建言献策”、“深化科技体制改革、着力提升原始创新能力”、“加强汽车尾气治理、减少城市大气污染”、“核电和清洁能源发展”等。

双周协商座谈会这种政协工作形式的雏形,可以溯源到第一届全国政协的“双周座谈会”。19504月,各民主党派、无党派民主人士联合发起召开双周座谈会,参加人民政协的中国共产党、各民主党派、各人民团体推举的代表及全国政协常委为主体参加,至19667月共举行了114次。文革中,由于人民政协工作陷于混乱瘫痪,双周座谈会也偃旗息鼓。现今,十二届全国政协以“双周协商座谈会”的新举措亮相政治舞台,给人民政协工作带来了新气象。俞正声主席在第一次“双周协商座谈会”上的讲话中是这样阐释的:“双周座谈会是人民政协的优良传统,要总结好、利用好其中的宝贵经验。在新形势下,为进一步发挥好人民政协作为协商民主重要渠道的作用,十二届全国政协在继承的基础上有所创新,建立双周协商座谈会制度,通过定期邀请各界别委员主要是民主党派成员、无党派人士座谈交流,听取意见和建议,使双周协商座谈会成为沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的协商平台。”

较之前述专题协商会,“双周协商座谈会制度”因其高密度、常态化、制度化的形式,对于人民政协工作的整体提升,或将具有拉动作用。

3、 “专题协商”的内涵要素

1)专题协商的特点

较之人民政协履行职能的其他方式,专题协商具有鲜明特点:高层次、宽领域、全局性;抓战略性问题;党政高层领导出席;形成对话和互动的机制;提出比较成熟的意见和建议;集研究探讨、沟通交流、政治协商、参政议政于一体;既坚持原则、顾全大局,又畅所欲言、集思广益,体现了求同存异、体谅包容、平等议事的协商要旨,等等。这些特点,使专题协商形成特殊的影响力,较好地发挥了人民政协的作用。

2)专题协商的原则

专题协商立足于人民政协自身的特点和优势,得以发挥特殊作用。因其具有既定的工作目标,就必须设计工作规程及应该规避的问题。其具体要求,就是必须明确工作原则。在此,济南市委的文本具有示范意义:

认真坚持政治协商的基本原则。坚持党委统揽全局、协调各方的原则;坚持在决策之前和决策执行过程中进行协商的原则;坚持民主协商、平等议事、求同存异、增进共识的原则。(参《中共济南市委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》)

3)专题协商的功能

经过十余年各级人民政协的积极实践,专题协商已成为人民政协一种新的协商形式,发挥了人民政协的政治作用,焕发了人民政协的生机与活力。梳理其功能作用,有以下方面:

议政建言。这是专题协商的主要功能。因其有特定的对话互动机制,使专题协商避免了一般协商议政的自说自话“放空炮”,也使建言议政更具有现实针对性和操作性。

决策参与。这是专题协商的主旨。专题协商体现了重要问题在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商的要求,使政治协商进入了决策程序,发挥了人民政协在国家政治体制和政治生活中的应有作用。

委员履职。这是专题协商的基本功能。专题协商是“多言堂“,充分发扬民主,充分沟通交流,充分尊重各位委员的参与权、话语权。在这里,政协委员能够充分发挥才智、表达见地,使专题协商会成为政协委员履职的新平台。

(二)人民政协专题协商的意义

专题协商生动地体现了重要问题在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商的精神,较好发挥了人民政协在国家政治生活和政治体制中的重要作用,充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力,已经成为人民政协立足自身特点和优势、履行职能、发挥作用的重要形式,具有重要意义。具体表现如下:

1、专题协商促进了公共决策民主化和科学化

专题协商会现场的讨论、咨询、建言,不仅拓宽了决策者的视野,而且深化了相关的议题。如全国政协第一次专题协商的议题是国民经济和社会发展第十一个五年规划和2020年远景目标的制定,围绕经济社会发展中的若干重大战略问题,全国政协有关方面,民主党派中央和政协委员进行了深入的调查研究,形成了一批有分量的专项建议。在专题协商会上,40多位常委和委员就转变经济增长方式、提高科技自主创新能力、推进中国特色的城镇化建设、促进区域经济协调发展、理顺分配关系、进一步深化体制改革六个专题积极建言献策,提出了许多中肯的意见和建议。从事后反馈的情况看,委员们的许多意见和建议被“十一五”规划文件起草组经过认真研究后吸纳到相关文件中。

2、专题协商增进了共识

按照协商民主的基本要求,协商参与者涵盖了特定政治共同体中各个平等的政治主体,其认识和利益存在差异是必然的现象。为此,协商结果包容各方的认识和利益是达成共识的必要条件。同时,协商各方基于共识目标而博采众长,进一步丰富了协商结果的内容。可见,协商结果的包容性和丰富性是共识目标在协商实践领域的体现。例如有关文化事业和文化产业发展的问题,社会关注度高,为了筹备“深化文化体制改革,繁荣发展文化事业和文化产业”专题协商会,全国政协开展了较大规模调研,了解实情。在2011826召开的深化文化体制改革,繁荣发展文化事业和文化产业专题协商会上,民主党派中央、专门委员会和政协委员共提交了22份口头发言材料和一批书面发言材料,在专题协商会现场,一些委员的意见比较尖锐,但经过协商对话,专题协商会吸纳和整合了不同意见,对如何进一步繁荣发展文化事业和文化产业达成了基本共识,委员们的睿智之言和务实之策为凝聚全社会共识起到了积极作用。专题协商会结束后,全国政协又组织了调研考察,倾听各个方面的不同意见,进一步完善专题协商会的成果。正是在这个意义上说,中共十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,凝聚了全国政协第十次专题协商会的成果。

3、专题协商服务于科学发展的大局

如全国政协深入广西北部湾经济区调研,并在专题协商会上对广西北部湾经济区开发建设提出了重要的指导性意见和建议,为广西北部湾经济区开放开发上升为国家发展战略和加快开发建设发挥了巨大作用。专题协商会后,全国政协继续把促进我国区域经济的协调发展作为参政议政的重要方式之一,对我国经济社会发展和开放开发一直给予高度关注,为加快开发建设做了大量的工作。

二、人民政协专题协商的现实困难和存在的主要问题及原因

(一)被动的困境

人民政协的专题协商发挥了重要的功能,其内在价值值得肯定。但从健全社会主义协商民主制度的角度审视,专题协商功能的进一步提升还面临着许多制约因素。在总体上,人民政协的专题协商还局限于建言立论,其发挥的功能还较为有限,具体的决策实践中,哪些属于重要问题,重要问题怎样纳入决策程序,纳入决策程序后怎样进入政协的专题协商等问题缺乏明确的实施细则。程序化的欠缺导致了政协专题协商仍存在议题设置随意性的问题。同时,专题协商前的一些调研题目选择比较分散,有的论证不够严谨、不充分,致使调研报告缺乏民意表达的基础和足够的权威性。这一切不仅影响了政协专题协商的制度化,而且影响了专题协商的质量以及协商民主功能的充分发挥。人民政协的专题协商面临的困境具体表现为:

1、人民政协的被动因素分析

导致人民政协工作被动的因素很多。首先,协商主体不够清晰。理论宣传上,把人民政协的政治协商等同于中国共产党在人民政协同各民主党派、人民团体和各界代表人士的协商。在实际工作中,搞不清人民政协的政治协商,是中国共产党同各民主党派和各界代表人士的协商,还是中国共产党、人大常委会、人民政府及其部门同各民主党派和各界代表人士的政治协商。各地对人民政协政治协商主体的认识也不够清晰、不够统一,甚至有误区。如人大作为权力机关是不是协商主体?一些省级党委关于人民政协政治协商的文件将其列为主体,有的省级党委则没有将其列入。再如政协是协商主体还是协商平台?是“在政协”协商还是与“政协协商在认识上分歧很大。协商主体不够清晰,影响了政治协商工作的整体推进。

其次,协商内容不清晰。根据中共中央批转的全国政协《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,政治协商的主要内容包括国家的重要法律法规。而根据《中华人民共和国立法法》规定,人大及其常委会享有立法权是不可动摇的,法律法规草案没有必须到政协协商的法律程序。因此,有的省级党委关于人民政协政治协商文件将其纳入协商条款,有的省级党则没有将其纳入协商范围。再如,根据《政协章程》和中共中央文件有关规定,国家和地方的大政方针等在决策前和决策执行过程中都必须到政协协商,但对什么是大政方针等没有明确规定,协商内容不清晰,导致政治协商随意性强,人民政协政治协商推进艰难。

第三,协商程序不规范。程序民主是实质民主的重要保障。目前,无论是《政协章程》、全国政协《规定》还是中央中央《意见》,都是原则性的指导意见,缺乏程序性规定和可操作性。如中央中央《意见》提出了政治协商的5个程序,都是原则性规定,没有可操作性的实施步骤、方式和手段。各地的人民政协政治协商的文件,多属意见,程序性规定很少。协商程序不规范制约着人民政协政治协商的推进。

由于种种原因,导致政协工作被动,也难以变被动为主动。不能主动加强与党政有关部门的联系沟通,主动选题,主动跟踪,主动宣传;不能变随意为规范,不能对协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商建议的处理及反馈都有明确。

2、国家政权机关的非主动因素分析

中共中央和全国政协对政治协商有明确的要求,对人民政协政治协商有明确的制度规定。但实践中制度执行不力现象时有发生。中央中央文件规定,重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商是重要的政治原则。但许多地方党委没有把人民政协政治协商作为党政决策的必经程序。有些重要问题决策前没协商,有些协商了也存在简单化、程式化和随意性,存在事后通报代替事前协商的现象。《政协章程》对人民政协政治协商的主体范围和政治协商运作的基本要求都作了规定,但实践中并未有很好落实。有的协商主体不提议协商,政协也没有提议协商主体提交协商。制度执行不够有力,从而损害了制度的权威性和严肃性。

(二)形式主义的误区

1、人民政协的误区

人民政协政治协商工作推进缓慢,很大程度的原因在于人民政协政治协商理论研究滞后。人民政协成立以来,到2004年人民政协理论才被中央正式确认,近几年来,人民政协理论才被列入马克思主义理论研究和建设工程,纳入国家哲学社会科学总体发展规划,人民政协理论的研究远远落后于人民政协的实践发展,至今还鲜见关于人民政协政治协商方面的理论专著。人民政协政治协商的许多重大理论和实践问题,如中共党委在协商中的主导作用如何体现?协商主体包括哪些?协商的内容如何界定?协商的程序如何保障?协商的成果如何落实等,急需理论上的科学解答。理论对实践的指导和支撑作用薄弱,是政协工作走形式的主要原因,导致政协工作认认真真走过场,重形式轻时效。

2、党政机关的误区

虽然中央对人民政协工作十分重视,适时对人民政协政治协商工作提出要求,出台制度,做出部署。但在实际工作中各级党委、党政领导干部没有充分认识到人民政协政治协商工作的紧迫性和重要性,不少领导对人民政协政治协商理论学习不深,宣传不够,对政协工作知之不多,了解不够,潜意识中还存在着“无能论、“形式论、“分权论”的误区。如“无能论认为政协委员大多不熟悉党政工作,重大决策即使到政协协商也提不出真知灼见,所以,协商不协商无所谓。“形式论认为,重大决策到政协协商是决策程序,但委员提的建议符合党政部门的意图就采纳,否则就不采纳。“分权论”认为,把政治协商纳入决策程序,表面是程序问题,但制度化后,必然会制约和分享党委的决策权。这些认识,是党政机关热热闹闹听意见,有讨论无落实的思想根源。

(三)落实难的瓶颈

1、人民政协推进落实乏力

目前,虽然我国建立了人民政协政治协商的制度体系,但很不完善。在最高层次的宪法层面,仅有关于“中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度将长期存在和发展”的表述。中共中央和全国政协有关文件都有关于人民政协政治协商的规定,但缺少专门的或专项的人民政协政治协商的制度文件,一些省级党委也出台了一些政治协商的专项文件,不少基层党委或政协也制定了实施办法,但总体上可操作性不强。人民政协政治协商程序性制度缺失,也不够规范。由于制度体系的不完备,致使人民政协政治协商工作推进乏力。

2、党政机关落实与否的监督制约机制缺失

目前,专题协商意见的转化落实机制、党政部门参与和支持政治协商的具体办法等增强协商实效的保障性配套措施还没建立起来。到目前,还没有一份全国统一的、较为详细的、操作性强的关于加强人民政协政治协商的专项规范性文件,没有真正建立起人民政协协商民主督办落实机制,更没有具有强制约束力的关于加强人民政协政治协商的法律规定。这就难以保证党政机关自觉的开展协商活动,难以保证将人民政协的协商民主纳入各级党委的议事规则、政府的工作规则。

(四)制度建设的制约

从近年来的理论研究和实践探索来看,政协协商民主落到实处关键在于制度建设,特别是程序性的制度建设。谁来牵头协商、谁与谁协商、协商什么、怎么协商、协商成果如何体现等,有待于通过制度加以明确和规范。

1、人民政协专题协商的制度构架存在制约因素

目前,“政治协商制度化、规范化、程序化建设”一语本身已成为一种规范的表述,频繁出现在各种相关的文件、报告和文章之中,这反映了社会各方面尤其是党的领导层对这一问题的重视。但对于政治协商制度化、规范化、程序化建设在绝大多数场合是作为一种要求提出的,对于政治协商制度化、规范化、程序化建设本身的内涵和具体要求是什么,似乎并没有一个明确的答案。什么是制度化的政治协商?怎么样才算是规范化了?政治协商程序化的具体要求是什么?诸如此类的基本问题,在官方文件中没有明确的说法,理论上也没有专门论述,缺乏明确、一致的观点。在什么是政治协商制度化、规范化、程序化建设尚未明确的情况下,进行政治协商制度化、规范化、程序化建设,其实际效果如何是可想而知的,政治协商的水平也是不言而喻的。

政治协商制度化的基本内涵,应当是通过具体的制度设计、制度安排,将政治协商以制度的形式确立下来。这种制度一旦确立,除非以合法的方式和途径,任何组织或者个人都不得予以改变。应当说,目前在政治协商制度化建设方面,是做得比较好的,不仅在国家的宪法中明确规定了政治协商制度,而且还制定了专门的《政协章程》作为行为准则。在这方面进一步推进的一个关键问题,就是该不该实现、如何实现政治协商法制化的问题,因为《政协章程》从性质上说只是一个政治文件,缺乏法律上的约束力;而政治协商制度已经同民族区域自治、基层民主自治等制度一样,被明确为我国的基本政治制度,其他所有基本政治制度都有相应的基本法律加以规范的,惟独作为更加重要的基本政治制度的政治协商制度没有相应的法律规范,更不用说基本法律了,这种现状,与政治协商制度在我国的特殊地位显然是不相适应的。协商民主是一种制度化的协商,政协作为协商民主的基本制度和组织载体,没有一部专门的基本法律加以规范,这在实际操作中的确是很难想象的。因此,实现政治协商的法制化,应当是推进政治协商制度化建设的一个首要问题,也是实现政治协商制度化的基本保证。

从我市的实际情况看,制度方面存在的主要问题:一是现有的制度难以适应新形势下提案工作的发展需要。进入新世纪,我国已进入全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的新的发展时期。新时期新形势对人民政协工作,也对提案工作提出了新的更高的要求。近年来,随着社会的发展进步,提案工作也面临一些新的情况和问题,如随着济南形势的发展,提案中涉及具体问题的提案数量减少,前瞻性、宏观性和涉及深层次问题的提案增多,从而给如何界定这些提案的办理效果带来了新的课题;随着联名提案的提倡和增多,与原办理只答复前三名委员的规定发生冲突;随着界别参与提案工作,原有规定中对界别提案的办理规范已显缺失;随着民主政治的不断发展,党委部门办理提案的机制亟待进一步完善,等等。此外,如何妥善处理不立案件,如何处理涉及政协工作的提案等,现有的制度规范也都难以适应当前的形势和委员的需求。二是部分经实践比较成熟的经验和做法尚未上升为制度规范。近年来,在政协领导的重视支持下,提案工作进行了一些新的探索和实践,也积累了部分经验,如界别如何参与提案工作,立法前协商有实践但无制度。专委会如何开展提案工作,包括如何将调研成果转化为提案;如何参与重点提案选题;如何参与提案促办;如何参与优秀提案评选等,经实践已经取得一些经验,各专委会也大都认同,但未能上升为制度规范。又如在提案办理过程中,如何完善走访联系环节,通过“提”“办”双方的沟通、交流,增进共识或达到相互的理解,部分承办单位积累了经验,但未提炼为可操作的规范。三是部分制度规范制定时间较早,需根据工作发展及时修订。市政协提案工作的现有制度,制定时间较早,受当时实践的制约,这些制度有的比较原则,操作性不够强;有的是试行文件;有的随着时间的转移实践的深入,原有的规定已不适应当前工作的需要,亟需根据工作的发展及时修订。

2、人民政协专题协商的规范化、程序化建设尚未成熟

政治协商规范化的基本内涵是通过一系列明确、具体的规定,来规范相关的政党和组织的行为,包括政治协商组织本身的行为,建立规范化的协商民主的秩序。比如政协组织通过什么方式开展活动、行使职权;政协意见和建议的提出、采纳以及反馈的行为方式等等。规范化是制度化实现的基本方式,完善的制度只有通过良性的、良好的运行才能实现其价值,政治协商的制度化同样也是如此,其功效只有通过规范化的运作才能充分发挥出来。协商民主的最大特点就是执政党和社会各方民主协商,平等议事。目前政治协商规范化建设的一个重要问题,就是如何真正实现规范化的平等协商。真正意义上的协商政治要求参加共同协商的各政党和利益群体都是政策的提出者和制定者。也就是说,在协商的平台上,所有参与协商的群体或者政党都可以提出需要进行协商的主题和需要制定的政策,至于是否最终采纳,同样通过平等协商来决定。但在实际操作过程中,一般都是执政党提出进行协商的选题,然后拿到政协来协商,至于这些选题是如何产生的,似乎与政协没有关系了(这实际上涉及了政治协商程序化的问题),在这种情况下,政协只能就执政党提出的选题进行协商,尽管《政协章程》和两个“5号文件中对协商的内容都有明确的要求,但由于缺乏具体规范,使得协商在实际操作中成了情况通报和征求意见,至于协商过程中提出的意见和建议的效力,也局限于决策的参考层面,而不是决策本身。其结果,是直接影响了协商的实际效果。因此,政治协商规范化建设的关键,是制定专门的行为规则,规范政治协商的行为。
  政治协商程序化应当是明确规定政治协商的具体程序,保证各政党和利益群体在政协这个平台上公平、公开、公正地进行协商,使政治协商制度得以正常运行。一项好的制度和具体的规范确立后,实际的贯彻执行就显得尤为重要,这就需要制度化、规范化的程序来保障。程序决定了结果。我们应当承认,《政协章程》中有关政协履行职能的规定和要求都是很好的,是符合我国国情的,关键是没有明确、具体的操作程序来保证这些职能的实现。比如对重大方针政策的协商,都是只有比较抽象的要求,没有具体的程序,包括协商的内容、对象、结果等等。这种协商实际上只能是形式上的协商,而非实质上的协商。程序的不完善同样也直接影响协商的效果。因此,政治协商程序化建设面临的关键问题,是制定明确、具体、可操作的程序,根据程序规则进行协商。
  政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本要求,是通过一定的制度设计和制度安排,明确政治协商的行为准则,保证政治协商按照规范化、法制化的程序正常进行。三者之中,政治协商的制度化是确立政治协商的制度形式;政治协商的规范化是明确政治协商的行为规则;政治协商的程序化是规范政治协商的过程。

三、推进人民政协专题协商的对策建议

(一)构架人民政协专题协商的选题制度

政治协商作为我国协商民主的基本形式,核心是民主协商,而要真正做到民主协商,就必须实现政治协商的制度化、规范化、程序化。政治协商制度化、规范化、程序化建设不应当只是一种口号式的要求,而应当通过具体的途径来实现。要构架人民政协专题协商的选题制度,应做好以下几方面的工作:

1、宏观层面

一要变政策性协商为制度性协商。这是构架人民政协专题协商的选题制度的基本前提。政策性协商本质上是一种咨询性参与,协商的组织、内容、程序等都是由执政党政策进行调整的;而制度性协商则是一种程序性参与,协商的组织、内容以及程序等都是由国家的法律制度进行调整的。从本质上说,我国目前的政治协商依然是一种政策性协商,协商的组织、形式、内容乃至程序等都是由执政党的政策进行规范的。作为协商的制度载体——政治协商会议,尽管在政治上具有与地方国家机关平行的地位(所谓四套班子之一),但在制度上并没有被纳入国家机构的序列,这也可以说是我国的特色了。应当说,这种体制是有其政策依据的,因为从性质上说,政协是统一战线的组织形式,而统一战线是执政党在革命和建设时期的三大法宝之一,政协无论是从组织形式还是制度形式来说,都是执政党的统一战线政策的需要,从这个意义上说,政策性协商正是体现和适应了这种需要。但也应当看到,在新的社会转型期,政协的性质、职能等都发生了变化,由原来的统一战线组织形式上升为国家的基本政治制度。在这种情况下,政策性协商的模式也应当相应地转变为制度性协商的模式,通过政治协商制度化、规范化、程序化建设,健全制度性协商。这也是依法治国和依法执政的基本要求。
  二要明确协商的内容和方式。要充分发挥政协的制度优势,应当明确政治协商的内容和方式,这也是政治协商制度化建设的核心问题。目前我国存在两种非常接近、但又不尽相同的协商,一种是中国共产党与各民主党派(包括无党派人士)的政治协商,另一种是人民政协的政治协商。不少地方在谈到政治协商时,都将这两种不同类型的协商混为一谈,这在某种程度上也影响了政治协商功能的有效发挥。其实,这是两种不同类型的协商,虽然有着共同之处,但区别也是很明显的:一是两者的协商依据不同。中国共产党与各民主党派协商的规范依据主要是党的文件,如1989年的14号文件和两个“5号文件;而人民政协的政治协商除了党的文件外,更主要的是《政协章程》。二是两者的协商形式不同。中国共产党与各民主党派政治协商的形式,主要是民主协商会、小范围谈心会、座谈会等。除会议协商外,民主党派中央还可以向中共中央提出书面建议。而人民政协的政治协商,是以政治协商会议为制度载体,主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议,以及根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议等形式。这在两个“5号文件中都有明确界定。三是两者的协商内容不同。中国共产党与各民主党派政治协商的内容包括:中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期计划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见,以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。而人民政协的政治协商根据《政协章程》的规定,是指对国家和地方的大政方针,政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行协商。主要内容包括:(1)社会主义现代化建设和改革开放过程中的重要方针政策及大政方针问题;(2)政府工作报告;(3)国家或地方财政预算、经济与社会发展计划;(4)国家政治生活方面的重大事项;(5)国家重要的法律草案和国家领导人选;(6)国家省级行政区划的变动;(7)外交方面的重要方针政策;(8)群众生活的重大问题;(9)有关爱国统一战线及各民主党派之间的共同性的重要事务和重要问题等。因此,明确两种不同类型的政治协商,对于更好地发挥人民政协政治协商的制度优势,无疑是非常重要的。

2、操作层面

构架人民政协专题协商的选题制度,在一些带有根本性的问题尚未制度化、规范化的情况下,可在实践中进行一些探索,采取一些具体的、可操作的措施,逐步推进政治协商制度化、规范化、程序化建设。
    
一要做到选题精当。围绕中心,服务大局,是政协履行职能所遵循的重要原则,也是专题协商必须遵循的重要原则。要自觉围绕党政决策部署谋事,紧扣改革发展稳定履职,选择党政所思、社会所求、群众所盼、政协所能的课题开展专题协商,不断提升专题协商的针对性和实效性。协商选题,既可由党委、政府及其主要领导向政协提出,也可根据政协党组向党委报送的协商课题中选定;既可在决策前选择协商专题,也可在决策执行过程中选择协商专题,做到党政中心工作推进到哪里,专题协商就跟进到哪里,真正做到思想同心、目标同向、行动同行,为专题协商出成果、见成效奠定坚实基础。

二要深入调研。调查研究的质量是提升专题协商成效的前提和基础。要善于发挥政协人才聚集、联系广泛、位置超脱、渠道畅通的优势,主动争取党委政府的重视和支持,密切与政府职能部门的联系,多渠道、多层次、多形式地开展调研活动,坚持调研方案制定过程中的征求意见与调研报告征求意见相结合,听取部门情况通报与征询专家学者意见相结合,听取情况介绍与了解民情民意相结合,实地察看与座谈讨论相结合,努力把准方向、摸清实情、找出问题、搞透原因、提出高质量的意见和建议。调研由政协牵头,相关党派和界别共同承办,努力解决过去参加调研人数偏多、人员不固定、政协以外的专家学者偏少的问题。调研报告初稿形成后,应广泛征求各方面的意见,努力做到既尊重多数人的普遍愿望,又照顾少数人的合理诉求,实现尊重多数与兼顾少数的有机统一。

三要充分协商。专题协商有利于决策方案臻于完善,有利于汇聚各方力量为决策的贯彻落实营造顺畅的社会氛围,党委政府及有关部门应主动开展协商,政协召开常委会主席会议及其他协商会议时,安排负责人到会通报情况,提供相关文件资料,听取意见,参加协商活动协商应充分发扬民主,尽可能多地安排各党派、工商联和无党派委员发言,充分尊重其参与权、话语权,真正做到平等对话参与。协商对象尽可能多元,除政协委员以及专题涉及的党政部门负责人外,还可邀请对专题关心的公众旁听,重视协商成果的办理及反馈,对政协全体会议、常委会议、主席会议专题协商的意见和建议,党政主要领导要亲自阅批,落实办理部门,处理情况和结果应向政协常委会议或主席会议通报。

四要完善机制。专题协商作为协商民主的重要平台之一,不可能一成不变,也不可能一蹴而就,需要不断探索,不断完善。当前,首先要把关于协商民主的一系列政策规定真正落到实处,不断完善专题协商议题的确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈、协商成果的跟踪问效等一整套工作机制,把成熟的、具有普遍指导意义的专题协商实践上升为制度,同时,根据新的形势进一步完善已有的政策规定,不断推进专题协商的制度化、规范化和程序化。

五要创新路径。实践证明,要使政协专题协商体现时代性、把握规律性、富于创造性,就必须不断探索专题协商新的方式方法,不断增强专题协商的生机和活力,不断提升专题协商的实效。如建立健全专家咨询制度,认真吸纳专家学者的意见建议,不断增强对策建议的前瞻性、科学性。加大专题协商的公开化力度,专题协商应朝着开放、公开、透明方向发展,对不涉及国家秘密和战略安全的协商专题,从启动时就应当实行适度开放的原则,积极探索网络专题协商,健全民主监督渠道,扩大专题协商的宣传。

(二)规范人民政协专题协商的基本程序

人民政协专题协商是社会主义民主政治的重要形式,而民主本身就是一种程序,没有程序就没有民主。而程序本身就是制度化和规范化的形式所确立的,是制度化、规范化的具体体现,具有制度化和规范化的约束力。两个“5号文件虽然对人民政协政治协商的程序提出了要求,但由于过于原则,缺乏具体的约束力,结果就可能是不按程序进行协商,使协商仅仅成为听取意见。正如不少人所指出的那样,想到了协商,想不到不协商;高兴了就协商,不高兴了就不协商;领导人有空就来协商,领导人忙了就不来协商。因此,对协商的程序应当有一个党组织和政协共同遵守的程序性规定,对协商的时间、内容,协商成果的处理机制等有明确和具体的规定,从制度上保证专题协商的程序化。但推进专题协商的程序化不是抽象的口号,而是具体的要求。

1、要推进制度化建设,增强程序设计与制度安排的科学性

以重要决策的政治协商为例,为了保障重要决策的政治协商质量,对哪些问题属于重要问题、重要问题怎样纳人决策程序、纳人决策程序后怎样协商、协商之前如何准备、协商过程如何进行、协商之后如何反馈均应给予明确的规定,在这方面,借鉴国外议会在程序上的有益经验,结合我国的实际,建立起由选题程序、论证程序、报批程序、审定程序、反馈程序等一整套规范程序构成的咨政机制,使政协专题协商中的建言立论切实进入决策程序,成为一个重要环节,不断完善和加强人民政协的咨政功能。在程序上,协商双方充分调查研究,透过现象看本质,把最集中的意见系统地归纳出来;将协商要点在本界别内通报、交流、补充;使发出协商要约,由职能部门多次评估要约,形成共识,提交会议签署发布。

2、要在协商过程中纳入辩论交锋机制

协商民主是以公共利益为导向,以平等理性讨论为途径,求得共识,从而做出科学的决策。在政协这个平台上,不同的利益、不同的观点应该在公开、公正的程序中进行平等的协商、探讨、交流。为了使各方利益、各种观点得到充分表达,就应当引入辩论机制和程序。改变长期以来政治协商和民主评议的实际运作中,党委先有倾向性或实质性意见,然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法,在具体事务的协商过程中,要引入公开辩论程序和听证机制,尽量做到协商程序的公开、透明。辩论的目的不是形成对抗(尽管辩论的过程中必然会形成意见和观点的对抗),而是通过辩论,进行不同意见和观点的沟通与交流,最终达成妥协,形成各方都能够接受的意见,实现各方利益的平衡。这也是协商政治的基本目的。
  3、要在实践中不断探讨、完善协商的方式和程序

目前协商的主要方式是以情况通报居多,这对于政协委员知情明政是非常需要的,但知情明政的主要目的在于民主监督和参政议政,作为政治协商而言,情况通报只能是一种形式性的协商而非实质性的协商。真正进行实质性的协商,就应当规范协商的程序,完善协商的方式。要使运作更加规范,应把协商民主实践中被证明是行之有效的内容、程序、要求等,进行认真总结和提炼,明确协商程序,对协商议题的提出、协商过程的组织实施、协商结果情况反馈等各个环节作出明确规定,将协商民主纳入制度化、规范化、程序化轨道。在协商前,应提前若干天通知参加协商者,并提供相关的资料,让他们有充足的时间调查研究和讨论,从而提高政治协商的质量;在协商时,发表政见的具体程序也应有细致的规定。在协商过程中,以下几个过程是应当具备的:一是协商的准备程序,包括协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等等,应当有明确的规定和要求;二是协商过程中的意见表达程序,协商应当是名正言顺,而不能仅仅只是通报情况,应当让参加协商的委员充分发表意见和看法,包括接受委员的询问甚至质询。当然,委员在协商过程中的发言也应当有明确的规则,尤其是时间上有明确的限制,这可以参照相关的议事规则,以保证所有参加协商的委员都有平等的表达意见的机会;三是协商结果的公开程序,协商不是为了追求形式,而是为了达到协商的目的,因此就应当在规定的时间内,向参加协商的委员告知协商的结果。同时,建立和完善协商成果的采纳和反馈机制,委员对结果有疑问或者不满意的,也可以通过既定的程序提出意见和看法,对这些意见和看法同样应当有明确的反馈机制,从制度上、程序上保证政治协商是说了不白说

(三)提升人民政协专题协商的能力和水平

人民政协协商民主功能的实现程度, 体制和组织所提供的保障只是一个方面, 另一方面更为重要的制约因素是人民政协自身的能力。这涉及到协商主体的结构和能力,针对不同主题的专题协商,要善于确定专题协商的主体,提升协商主体的协商能力,增强专题协商主体的关联性,进而使专题协商的绩效不断提高。

1、政协要更加主动

随着协商民主制度建设对人民政协工作的要求越来越高,人民政协需要以全新的面貌、全新的思路、全新的方式,积极推进社会主义协商民主制度建设。这就需要政协更加主动地开展协商。具体说,要变被动为主动,主动加强与党政有关部门的联系沟通,主动选题,主动跟踪,主动宣传;要变随意为规范,对协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商建议的处理及反馈都有明确标准;要变单兵作战为协同联合,通过党政机关、党派团体、基层组织、社会组织协商渠道,开展多种协商,进一步丰富协商形式、扩大包容性;积极发挥人民政协的重要渠道作用,深入推进专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,充分反映各党派团体、各族各界人士的意见建议。

2、组织保障要更加到位

首先,要把协商民主制度建设纳入党委工作总体部署。其次,要提高协商主体的协商能力。政协委员是人民政协协商民主的主体,应在深入总结各地加强委员队伍建设的有益实践基础上制定出台全国性的指导意见,对委员的产生、管理作出明确规定;要改进委员产生办法,优化政协委员构成。政协换届酝酿、推举委员人选和届中人事调整时,政协党组应参与委员产生全过程。对委员的进出工作应定出具有可操作性的程序,以更好地发挥委员主体作用,努力提升人民政协协商民主的整体水平。第三,要重视界别作用发挥,增强协商主体的代表性、包容性。人民政协界别设置应充分体现广泛团结、包容各界的特点,不断适应统一战线发展和人民政协的工作需要,推进人民政协协商民主广泛多层制度化发展。

3、要与公民有序参与相对接,夯实专题协商的民意基础

民意表达如何在专题协商中体现?与公民有序参与如何对接?从政治社会学的角度看,扩大公民有序政治参与,一方面要鼓励公民的参与积极性,另一方面也要提供更多的参与平台,这类平台应该是信息对称的、畅抒民意的、高效的、有序的。从目前中国的政治框架来看,人民政协是一个在体制框架内扩大公民有序政治参与的最好的选择,但是从政协现有发挥的作用以及它应该发挥的作用来看,和它最初的功能设计,还存在很大差距。人民政协通过发挥专题协商和界别的作用,引导公民的有序参与,既是政治协商的题中之义,也是进一步扩展和丰富协商民主的重要举措。因此,应充分利用专题协商这一平台,通过政协的深人调研,倾听人民群众的诉求,使协商内容尽量吸纳广大群众的意见,达到协商主体精英化与大众化的有机结合。

四、应该注意的几个问题

人民政协的专题协商是新时期人民政协工作的创新实践成果,近年来,按照中央对人民政协工作提出的规范化、程序化、制度化要求,在进一步发挥作用、形成范式方面积极推进。按照中共十八届三中全会决定的新部署,为推进协商民主广泛多层制度化发展,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,专题协商形式的完善尚须注意以下问题:

1、专题协商要制定计划,并保持一定密度。一方面形成工作的计划性,同时要在国家政治生活中形成“专题协商常态化”的政治协商机制。

2、工作流程要设计协商沟通、互动交流的基本环节。情况吃透、问题谈透、这是保证协商质量和实效的重要环节。

3、参与协商的成员要保持政协委员主体的基本比例,体现 “人民政协民主协商”的政治特色。专题协商会不是理论研讨会,政协委员因其特殊的界别代表政治身份,他们的发言一方面表达他们的认识观点,同时还代表一定社会阶层群体的利益诉求。




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