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理论研究会

加强政协提案办理协商工作的几点思考

2014/4/10

课题组负责人:刘英峰,市政协提案委主任;

执笔人:高肖玉,市政协提案委副主任,市人民政协理论研究会理事;

王海涛,市政协提案委办公室副主任

 

党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,强调“要完善协商民主制度和工作机制,深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,积极开展基层民主协商,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。其中,把提案办理协商作为完善我国社会主义协商民主制度的重要形式,体现了党中央对人民政协工作特别是政协提案工作的高度重视,同时也对新时期的政协提案办理工作提出了更高的要求。

一、提案办理协商的内涵

简单的说,提案办理协商就是相关组织和个人就提案办理情况进行平等有效的沟通和交流。但从政协提案工作的性质、特点、地位、作用以及工作方式等诸多方面来看,又赋予提案办理协商更多的内涵,存在着狭义上和广义上的区别。

从狭义上理解,提案办理协商是提案交办后,承办单位在提案办理过程中且未形成提案正式答复前,与提案者就提案办理的有关情况进行的一种沟通和交流。但是,随着我国社会主义民主政治的不断实践和人民政协协商民主的日趋完善,提案工作已经成为人民政协开展协商民主的重要抓手,是一项规章制度较为健全、运行程序完整规范的工作。就提案工作本身而言,提案办理只是提案工作的一个中间环节,它与提案办理前的提案选题、撰写、提交、审查、交办以及提案办理答复后的逐步落实、情况反馈等方面构成了提案工作的完整体系,而且各要素之间存在着必然的联系,是一种相互制约、相互促进的关系。因此,仅仅从这种狭义上来认识提案办理协商,就带有一定的片面性,不能完全体现十八大“健全社会主义协商民主制度”的要求,也不利于充分发挥人民政协协商民主的优势和作用。

笔者认为,广义上的提案办理协商应当贯穿于提案工作全过程,是提案者、承办单位、政协组织三方在提案办理前、办理中、办理后采取多种形式进行充分地沟通和交流,进一步增进理解,达成共识,共同推进相关问题解决的过程。所以,我们应该从更大的范畴来进一步深化对提案办理协商工作重要性的认识,不断探索完善提案办理协商的机制、程序和方式,使提案办理协商在推动社会主义协商民主制度建设、加快推进社会主义现代化、全面建成小康社会进程中发挥更大的作用。

二、提案办理协商是实现人民政协协商民主的重要形式

人民政协是我国的基本政治制度,是凝聚社会各界和广大群众共同治理国家、实现人民当家作主的重要政治形式。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士就党和国家的重大政治问题和直接关系到人民群众的政治权益问题开展政治协商、民主监督、参政议政,从而有效推进我国的政治民主和社会民主。提案是人民政协履行三大职能最直接、最经常、最便捷、最有效的方式之一,提出提案、办理提案的过程,也就是实行协商民主的过程。加强提案办理协商,是实现人民政协协商民主的重要途径,对丰富协商民主实践、推进协商民主进程、提高协商民主效果,与人民政协协商民主的其他几种形式相比,具有独特的作用。

(一)提案办理协商内容广泛,拓展了人民政协协商民主的深度和广度

参加政协的各党派、人民团体、政协委员和政协各专门委员会,可以党派、团体、个人、联名、界别和专委会的名义,围绕党和政府的大政方针和中心工作以及人民群众普遍关心的热点难点问题,提出提案。这些提案内容涉及政治、经济、科教文卫、统战工作、民族宗教和劳动人事等社会的方方面面。提案的提出几乎囊括了参加政协的社会各界各阶层代表人士的意见和建议,呈现了多层次性,体现了人民政协人才聚集并在参政议政方面充分发挥整体功能的优势。通过办理这些提案,党和政府能够及时广泛地听到来自各界有识之士对经济社会建设和民众生活等方面的重要问题的意见和建议。可以说,提案内容涉及到哪些方面,提案办理协商的触角就延伸到了哪些方面,因而使人民政协协商民主的范围更加广泛、视野更加开阔、内涵更加深远。

(二)提案办理协商方式灵活,使得人民政协的协商民主渠道更加畅通

提案不受时间、活动场所、人力、财力等诸多因素的限制,与政协的其他活动相比,更加简便灵活、准确从容。委员们可以随时通过提案的方式将自己的意见建议以最快的速度、最经济的方式,反映到决策机关或有关部门。有关部门可通过会议座谈、现场视察、集中面复等多种协商方式,有效地解决相关问题。提案办理协商的灵活性,使得人民政协的民主渠道更加畅通。

(三)提案办理协商包容性强,能够起到协调关系、凝聚共识的独特作用

政协提案内容丰富,观点有异,建议多种,对于同一个问题,提案人往往从不同的角度提出意见,有时意见会完全对立,而承办单位却只能出台一种办理方案。在这种情况下,通过提案办理协商,能够使承办单位与提案人充分协商,尽量体现包容性,改变“我提你办”或“你提我办”的单向思维模式,在提案办理协商中适度修正各自的意见,努力达成办理共识,以推进相关工作的逐步改进。同时,参加政协的各党派、团体和政协委员,具有位置超脱、代表性强等优势,能够利用提案办理协商这一有效方式,使各界群众的意愿诉求得到充分表达和广泛协商,从而增进了社会各界对彼此立场观点的了解和认同,起到协调关系、凝聚共识的作用。特别是近些年来,就业、教育、医疗、社会保障、住房、公共交通等群众最关心、最直接、最现实的利益问题一直成为提案关注的热点。这些提案由党派团体和委员个人提出,其本质是基于人民群众的呼声,通过提案凝聚群众智慧、反映群众困难、体现群众意愿。因此,提案办理协商民生主题更加突出,在协商过程中更多地汇入了人民群众的意见和意愿,起到理顺关系、凝聚力量的独特作用,充分体现人民政协团结和民主两大主题,促进社会关系的和谐稳定。

三、提案办理协商工作中存在的问题

近年来,广大政协委员和政协各参加单位围绕中心、服务大局,积极运用提案参政议政、建言献策,提案的数量逐年增多;各级党委、政府及相关部门更加重视政协提案,积极采纳提案中的意见和建议,提案办理的效果越来越好;各级政协组织也主动搭建提办双方沟通协商的平台,采取多种形式,积极推进提案的办理和落实。但从各地市政协提案工作实际情况来看,提案办理协商工作总体上处于实践探索阶段,仍然是提案工作中的薄弱环节,存在一些亟需加强和改进的问题。

(一)提案办理协商的认识不到位。从提案者方面来看,有很多政协委员认为,撰写提交提案是委员的权利,而办理提案是承办单位的职责,提案办理协商应该是承办单位主动找提案者进行协商。从提案承办单位方面来看,有很多党政部门在提案办理过程中不注重协商,没有把主要精力放在与提案者进行充分地沟通、交流和如何解决问题上,而是偏重于如何做好提案的答复工作。甚至有的承办单位认为本单位工作已很繁重,而把提案办理工作作为分外的事情,被动应付,敷衍塞责,以一纸书面答复完成了事,使一些提案难以落实,在一定程度上也挫伤了提案者撰写提案的积极性。从政协组织方面来看,通常是在提案交办后,政协都会组织开展重点提案督办、提案办理协商座谈会以及与提案相关的视察、调研等活动,虽然搭建起了提办双方沟通协商的平台,但是这些活动的内容和方式较为单一,协商的深度不够,平台作用的发挥并不理想。总的来看,这些认识上的差距,导致了各方参与提案办理协商的积极性、主动性不高,提案办理协商的氛围尚未真正形成。

(二)提案办理协商的制度不健全。当前,虽然政协提案办理工作已经有了相应的规定和要求,但专门涉及提案办理协商的制度还是空白。虽然有的地方围绕提案办理协商进行了大胆的尝试和探索,但协商的效果并不明显。如,在征集提案方面,有的政协组织在全会前邀请党政领导或专家学者举办资政会、情况通报会,意在让委员知情明政的同时与提案者协商提案选题,但是此类活动数量偏少,而且多数情况下谈工作成绩多、讲问题少,形式大于内容,使提案者难以知晓问题的真实现状和原因。如,在提案交办后,虽然明确了承办单位,规定了办理时限,但提案办理前的知情环节、办理中的沟通环节、办理后的反馈环节都缺乏相应的规章制度。虽然也有定期通报提案办理情况、听取相关部门提案办理情况汇报等一些约定俗成的惯例,但多数是走走过场,无法保证提案的完全落实。如,在提案督办方面,没有充分发挥党委、政府督查部门和政协组织联合督查作用,缺乏有效的协商督办机制。平时,党委、政府的督查部门还没有真正的发挥其督查作用,多是政协组织采取重点督办、跟踪督办、现场督办等多种形式对承办单位的提案办理工作进行督促检查,在一定程度上推进了提案的办理和落实,但只涉及一些党派提案、重点提案,没有完全覆盖到每一件提案办理中。

(三)提案办理协商的程序不规范。在实际工作中,大多数承办单位在办理前没有认真组织开展协商讨论如何办理,而是根据本单位工作性质,只是开个例会研究制定了办理方案,落实了领导和承办人员,缺乏对提案内容的深入调查研究,没有拿出有效地解决问题的办法和措施。有的承办单位对一些难办的提案,存在畏难情绪,与提案者沟通协商的主动性不够,甚至认为提案办理中的沟通协商可有可无。对于一些分办或会办的提案,相关承办单位之间缺乏有效的沟通协商,相互推诿扯皮,甚至出现了两个单位对同一件提案形成了对立答复的现象。有的承办单位偏离了提案办理协商的初衷,不在解决问题上下功夫,而是把提案办理协商的目标定位在提案者是否满意上,列难题,诉苦衷,千方百计赢得提案者的同情和谅解,使提案中一些本来可以解决的问题没能及时有效地解决,导致提案办理质量不高,提案的作用得不到有效发挥。另外,政协组织举办的一些提案办理协商会、提案督办座谈会,也存在着协商形式单一、协商深度不够以及协商成果落实难等问题。

四、实现政协提案办理协商工作规范化、程序化、制度化的几点思考

(一)明确提案办理协商的主体是基础。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》(以下简称中央“两办”《意见》)中明确提出,要进一步规范协商程序,创新协商形式,逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制。从中可以得出结论,提案办理协商的主体由承办单位、提案者、政协组织三方构成。其一,提案者是提案办理协商的重要载体。提案者包括政协委员和政协各参加单位以及政协各专门委员会,基本上涵盖了民主党派、团体、界别等社会各界人士。每一位提案者都是不同行业和不同社会阶层的代表,他们提出的每一件提案都承载着各界群众的愿望和呼声,应该说提案者的代表性体现了协商民主广泛性的要求。其二,承办单位是提案办理协商的行为主体。中央“两办”《意见》中明确指出,办理好政协提案是各级党政机关的重要职责。进一步明确了承办单位在提案办理过程中的主体地位,起着关键性的作用。提案办理的过程,是发扬民主、促进团结的过程,也是协调关系、沟通情况、化解矛盾、凝聚力量的过程。积极运用协商形式开展提案办理工作,是承办单位提高提案落实率的重要手段,而且有利于加强和改进部门工作作风,提升决策科学化、民主化水平,增强办理实效。其三,政协组织是提案办理协商的重要平台。提案是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能的重要形式之一,是人民政协独有的履职方式。在提案办理协商这一环节中,政协组织发挥着桥梁和纽带的作用,是统筹各方资源、加强联系协作的服务平台,是推进提案办理协商的有力保障。由于三者在提案办理协商中所处的位置不同,所以各自发挥的作用也不尽相同,他们共同构成了提案办理协商的主体,要根据各自的职能,相互之间主动联系、密切协作、相互促进,共同为做好提案办理协商工作创造条件。

(二)提升提案办理协商的质量是方向。质量是提案工作的生命。所以,不断提高提案办理协商质量和水平是确保提案办理协商取得实效的重要途径。一是要有高度。党的十八大把提案办理协商写入报告,充分体现了党中央对民主政治成果最大化的殷切期盼。因此,开展提案办理协商一定要站在国家和人民的根本利益的高度,把维护国家统一和民族团结,推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,提高人民的物质文化生活水平,作为提案办理协商的出发点和立足点。要站在着眼全局、围绕中心、服务大局的高度,从建设中国特色社会主义事业的全局出发,紧紧围绕每个时期党和国家的中心工作,服从、服务党和国家的大政方针、决策部署。要站在科学发展的高度,用科学发展观统揽政治协商,通过提案办理协商为科学发展建言献策,提供人力、物力、智力和谋略支持,解决科学发展中的难题,为科学发展营造良好的社会环境、自然环境和人文环境。二是要有层次。首先,选择协商的提案层次要高。要注重那些对党和国家大政方针有重大影响的提案,要注重那些事关经济社会发展大局的全局性提案,要注重那些人民群众反映问题最普遍、最强烈的提案。其次,要坚持协商形式的高层次。政治协商所采取的形式有政协全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议等多种形式。我们不可能把所有的重点提案都拿到政协全体会议上去研究,但要尽量使我们所协商的提案进入更高一级的协商层次。三是要有深度。提案办理协商的水平主要体现在深度上,具体讲要深到以下三处,即深到实处,深到关键处,深到心灵深处。所谓深到实处指的是深入实际,深入基层,面对面,实打实,做大量特别具体的实实在在的工作。如棚户区改造、新型农村合作医疗、节水保泉、市区停车难等问题,必须深入现场,深入第一线,才能摸清实情。所谓深到关键处指的是要抓住提案中问题的要害和关键,拿出切合实际的解决问题的意见、建议、措施和规划。所谓深到心灵深处指的是要用心用脑,通过心与心的交流做到相互理解、配合默契,达到心有灵犀一点通的境界。如济南市政协每年提案数量均在700件左右,而且有相当一部分提案落实难度较大,所以在提案办理协商过程中,更需要深入到协商对象的心中,了解对方的所思所想,要打消顾虑,敞开心扉,集思广益。

(三)规范提案办理协商的程序是条件。破解提案办理的“协商瓶颈”,应从提案选题、立案、交办、办理、答复、督办、反馈等各个环节进一步规范提案办理协商的程序,是贯穿于提案工作全过程的协商。一是协商选题。提高提案质量是提高提案办理质量的基础和前提,直接影响办理的效果,决定着提案能否发挥作用、产生效益。因此,把提案办理协商工作重心前移,抓提案源头,积极引导政协委员做好“提”字文章,是提案办理协商的首要任务。提案者要积极参加政协组织的视察、调研、座谈、议政等活动,主动加强与党政部门的联系,密切关注各界群众关心的热点、难点问题,为提案撰写确定选题方向和重点。承办单位要及时向提案者通报有关情况,使其知晓党委、政府中心工作在哪里,改革发展中出现的新情况、新问题在哪里,实际工作中的遇到的难点问题,有的放矢撰写提案。政协组织要采取向社会公开征集提案线索、向党政部门征集提案选题等有效措施,广泛协商确定提案选题,并利用政协全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会和专委会,让委员知情明政,将重要选题交由委员调研,提出高质量的提案。二是协商立案。政协全体会议期间,委员提交提案较为集中,提案数量大,审查时间紧、任务重,难免出现错漏。因此,提案委员会要严把立案关,加强审查期间与各方面的协商。一方面,要加强与提案者的沟通交流,充分交换意见,在提出立案的初步意向后,召开提案委全体会议协商讨论进行复审,侧重于在初审基础上进行再审查,再把关,并形成审查立案报告,提交大会审议。另一方面,要认真梳理未予立案的提案,逐件与提案者再沟通、再协商,详细告知不予立案的理由,并商请提案者进行修改完善后再次提交。三是协商交办。在提案交办环节中,准确确定承办单位是重中之重。所以,交办前与承办单位的联系沟通显得尤为关键,应做到先协商,后交办。在确定承办单位时,应邀请相关党政部门参加,特别是会办提案,要共同商讨确定主办、协办单位。目前,各地市政协大都建立的网络化的提案管理软件系统,可以通过该系统实行预交办,允许承办单位在限定期限内提出书面调整意见,由提案委员会与党委政府督查部门复议后,确定最后的承办单位。随后,再召开提案现场交办会,实行承办单位“一把手”现场领办,进一步提高承办单位对提案办理重视程度。四是协商办理。承办单位在提案办理中,应把握好办前、办中、办结三个环节。办前要主动加强与提案者的沟通交流,认真了解提案者的真实意图,与提案者共同协商确定提案办理方案,同时,结合提案中的意见和建议,深入开展调查研究,扎实做好办理前的各项准备工作。办中可邀请提案者共同开展调查研究,使其参加提案办理过程中,主动征询意见并及时协商修订办理方案,切实拿出解决问题的具体措施。在提案已经落实或取得阶段性成果时,也要及时反馈提案者,或邀请提案者实地视察,现场兑现提案答复中的承诺。对于涉及多个部门的会办提案,主办单位和协办单位之间也要加强协商,明确各自在办理中的责任,形成一种密切协作、主动配合的关系,切实推进提案的办理和落实。办结答复前要及时征询提案者的意见,对已经落实的,要征询提案者对办理效果的评价;不能完全落实的,要与提案者沟通,讲明不能办结的原因及理由,得到提案者的理解和认可,使提案办理过程真正成为充分协商、集思广益、求同存异,增进共识的过程。五是协商督办。督办提案是政协组织履行民主监督职能的具体体现,是推进提案办理工作的重要手段。要坚持把推进提案督办协商作为开展协商民主的突破口,把内容好、质量高、影响大的提案作为督办重点,通过召开提案督办协商座谈会、同类提案集中专题协商督办、不满意提案二次协商督办、主席会议重点协商督办、调研视察带案协商督办等形式,建立党政领导、承办单位、提案者、政协组织四方联动协商机制,全方位推进提案办理工作。以上这些协商程序的设定,初步回答了在提案工作什么阶段开展协商以及怎样进行协商的问题,还需要进一步的总结提炼并上升为制度,以保障提案办理协商工作的顺畅开展。各地应在不断探索和实践的基础上,结合自身实际,因地制宜地制定出具体的、可操作性强的提案办理协商制度,使提案办理协商有制可依、有规可循。

(四)做好提案办理协商的成果转化是目标。开展提案办理协商,可以优化提案工作,但最终目的是把协商的结果落实到提案办理工作中,实现办理实效的最大化。提案办理协商的成果主要体现在三个方面:一是提高了提案质量。通过提案办理协商,委员们充分听取提案承办单位对提案撰写的意见和建议,使他们以后撰写提案时,进一步提高自己的写作水平,最终写出有见地,有较强针对性、实效性和操作性的提案。二是丰富了办理措施。通过提案办理协商,承办单位充分运用协商的结果,增添提案办理措施,并把它运用于提案办理的过程中,使提案所提问题顺利解决,产生促进经济社会发展的实效。三是扩大了社会影响。通过提案办理协商,利用新闻媒体广泛宣传,不仅让社会广泛知晓提案办理工作,而且尽力扩大提案工作的社会影响,使提案得到更好的落实,发挥提案最大的社会效应。但是,有的提案办理协商成果当年就能转化为经济和社会效益,有的需要两年、三年甚至更长的时间。所以,不能仅仅满足于件件有答复,事事有回音,要加强提案跟踪办理协商,通过完善提案办理回访机制、民主评议提案办理工作、开展提案办理“回头看”、建立提案办理工作台账等方式,保持提案办理的连续性和时效性。对长期没有得到解决的问题,要认真分析原因,实事求是地作出答复,应该解决又有条件解决的,要抓紧解决;应该解决但条件不具备的,要列入规划逐步解决,决不能久拖不决;对受各种因素和条件限制,或法律、法规、政策有明确规定,一时解决不了的,要耐心地向委员解释清楚,一有松动机会,就创造条件解决,使提案答复和办理落实相一致,真正使好事办好,实事办实,让委员真正满意,让群众确实得到实惠,让社会普遍赞同。




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