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理论研究会

协商民主:人民政协的现实责任和历史任务

2014/4/10

 

 

济南市政协副秘书长、研究室主任  李慎生

 

十八大报告关于“健全社会主义协商民主制度”的论述,标志着我国社会主义协商民主理论的正式确立,彰显了中共中央坚定不移推进政治体制改革、加快社会主义民主政治建设、加快建设现代化国家的信心和决心。

报告提出的“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”,“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”,第一次在党的代表大会的报告中把人民政协和协商民主“捆绑”论述,标志着中共中央在对推进社会主义民主政治建设、建设社会主义政治文明作总体布局时,从“顶层设计”的高度,对人民政协提出了新的、更高的要求,标志着人民政协在我国政治文明建设的舞台上,现实责任凸显,历史任务重大。

大略地统计一下,党的十六大政治报告对人民政协的论述是一句话,十七大政治报告的论述是三句话。无论是十六大的论述还是十七大的论述,都没有超出当时《政协章程》版本的表述范围。而十八大报告对人民政协在国家政治制度建设中的地位作用和做好政协工作的论述,则超越了当前《政协章程》对人民政协功能定位的表述。说的远一点,这不仅标志着人民政协在我国政治生活中将担负越来越重要的任务,甚至可能,人民政协的功能定位,也将因为十八大的这一重大理论创新,而跃升到一个新境界。

因此,作为政协工作者,就需要认真思考,按照十八大的新部署新要求,人民政协应该如何在“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”的过程中,为“健全社会主义协商民主制度”做出更有实质性意义和更有标志性含义的工作。我以为,应该在理清“四个关系”的前提下,抓好“六个节点”的工作。

 

其一,理清协商民主和人民政协的关系。1991年江泽民同志的重要讲话和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称中央5号文)中,出现了在我国存在的“两种民主形式”的论述,但是没有出现协商民主的概念。到2007年《中国的政党制度》白皮书关于“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点”的论述,首次出现了协商民主概念 。其后,2011年中办16号文件,再一次论述了选举民主和协商民主,是我国的两种重要民主形式。应该说,协商民主作为一个科学概念,对政协工作者而言,并不陌生。之所以说十八大报告的论述意义重大,是因为我们之前所谈论的协商民主,都是仅就一种具体的民主形式而言。十八大所作的“健全社会主义协商民主制度”的论述,则是把协商民主从一种简单的、更多的是在人民政协范畴内实践的民主形式,上升为一种国家政治制度,并且要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。其中,人民政协要“作为协商民主重要渠道”,在健全国家协商民主制度方面,通过“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”,发挥更大的作用。因此,作为政协工作者,在今后的工作中,再运用协商民主的工作方式开展工作时,就不能仅仅从它作为一种简单的民主形式的角度,而更要从它作为国家层面上的一种民主制度、也就是国家政治制度的角度,来把握这一科学概念的深刻含义。

其二、要理清协商民主与政治协商的关系。协商民主作为一种简单的民主形式,应该说,已经渗透在我国政治社会生活的方方面面。从十八大的部署看,作为国家顶层设计中的制度安排,推进协商民主制度建设,我国目前主要通过以下五个渠道,即中国共产党和各民主党派之间的党际协商、人民代表大会及其常委会的立法协商、行政机关的决策协商、人民政协的民主协商和基层民主协商五种形式。人民政协的民主协商,从制度化的标准来看,应该主要是指人民政协的政治协商。其依据,就是中央5号文。中央5号文,在明确把“把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中”的基础上,从协商题目的确定、协商活动的准备和组织、协商成果的报送和反馈等“五大程序”上,为人民政协开展政治协商确立了制度化的规范,这是硬杠杠,是必须遵循和坚决贯彻执行的。所以说,政治协商,它既是人民政协的一项职能,是人民政协的首要职能,同时,它又是我国健全社会主义协商民主制度的重要方面,而且,是我国现有协商民主制度建设方面,制度化成熟度最高、运行最早、风险最低、最具有中国特色的协商民主制度。并且,它是中共中央在推进社会主义协商民主制度总体布局中,可被开拓空间最大、最有安全保障的一种制度形式。至于人民政协的另外两项职能,民主监督和参政议政,就目前而言,在推进协商民主制度建设中,他们更主要的作用,是组织各界人士进行有序的政治参与,暂时,还不属于人民政协协商民主的范畴,这是因为他们制度化的成熟度还不够。

其三,要理清政治协商与专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商的关系。根据20052月《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的界定,在我国,政治协商有两种形式,一种是指中国共产党和各民主党派的协商,即前文所述之党际协商,一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界人士的协商,即专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。因此十八大报告所举的这四种协商形式,既应该理解为是人民政协政治协商的具体形式,也应该理解为是协商民主在人民政协的具体实现形式。当然,随着我国社会主义民主建设进程的推进,还必将有新的民主协商形式,在成熟以后,逐渐成为人民政协协商民主制度化建设的必然内容。

需要说明的是,这四种协商民主制度,目前只有专题协商,因为有中央5号文规定的“五大程序”做规范,而且已经经过全国政协和各级地方政协十余年的探索实践,逐渐以其议题的战略性、参加人员的高层次、协商期间的平等自愿有效对话和所提意见建议的针对性可行性等几大特点,而成为近十年余年来政协工作的一大特色、一大亮点、一大品牌,成为人民政协协商民主制度建设的一个成功范例。其他三种形式,在制度化建设的轨道上,都还有大量的基础性工作需要努力。

其四、要理清协商民主与选举民主的关系。 首先需要了解协商民主的内涵。简单地讲,协商民主理论,是1980年代在西方政治学界兴起的,是西方政治学家们针对运行了一二百年的选举民主所暴露出来的一些弊端,而采取的一种修复和补救,是对比较完备、成熟的选举民主的进一步完善。我们党虽然在今天才正式提出协商民主理论,但在具体实践中,应该说,早在建国前后,就已经付诸实践,并取得重大成功。建立中华人民共和国,是通过召开政治协商会议的方式,协商建国的。建国后到1954年全国人民代表大会召开之前,也是通过协商治国的方式,确立了治国理政的一系列大政方针,包括党在过渡时期的总路线的制定。因此,我们使用的协商民主,属于借用,和西方政治学界所使用的协商民主的内涵,有着本质的不同。这是一种中国智慧,是先生孩子后起名,是先上车后买票。

所以,在我国选举民主发展不充分、不完善的情况下,我们党提出要健全社会主义协商民主制度,这是着眼于加快推进我国民主政治建设进程、加快建设现代化国家的需要。这种背景下的协商民主,与选举民主的关系,不是对立关系、替代关系,也不是制约关系和简单的补充关系,而是一种相辅相成的补充和完善的关系,并且主要是协商民主对选举民主的补充和完善。当然,这种相辅相成的补充和完善,又不是可有可无的,是在社会主义仍将长期处于初级阶段、坚持走中国特色社会主义政治发展道路、建设现代化国家包括政治现代化大背景下的一种必然要求。

综上所述,通过人民政协这一重要渠道,推进社会主义协商民主制度建设,这是新一届中央对人民政协的殷切期望,是人民政协在推进我国社会主义民主政治建设进程中的现实责任和历史任务,是人民政协履行职能的新境界。为此,从政协工作者的视角,只要按照由易到难、由近及远、抓小不放大的原则,抓好“六个节点”的工作,长期坚持,持续推进,必有成效。

第一、抓政治协商的落实。前文已有所述,中央5号文关于开展人民政协政治协商,明确规定了“五大程序”。其后,由中共广州市委、广东省委发端,全国二三十家省级和副省级城市的党委,分别结合落实中央5号文要求,出台《政治协商规程》、《关于加强人民政协政治协商工作的意见》等文件,专项部署在人民政协开展政治协商工作。应该说,十八大关于“健全社会主义协商民主制度”和中央5号文关于“加强人民政协政治协商”的部署是高度一致的,是有计划、有步骤的推进我国民主政治建设总体部署的两个“关节点”。各级政协组织要充分理解、深刻把握十八大这一部署的精神实质,在各级党委的领导下,进一步发挥主观能动性,不等不靠不懈怠,积极推进人民政协政治协商工作,为健全社会主义协商民主制度,做出应有的贡献。

第二、抓提案办理协商的制度化。提案办理协商工作,经过多年的持续推进,应该说,整个过程领导重视、程序规范、运转科学、效果良好。下一步需要努力的是,根据十八大报告的要求,推进提案办理协商的制度化建设。具体目标是,按照20124中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》的精神要求,通过广泛沟通,就进一步明确提案办理协商的协商主体和进一步细化协商题目的确定、协商活动的组织与进行、协商成果的办理与反馈等各个环节的程序、时限、边界等,形成共识,在实践中积极推进。需要说明的是,提案办理协商,不是简单的见面会、面复会,也不是一般的座谈会,它是国家协商民主制度的一种具体实现形式,需要按照制度化要求,郑重规范进行。

第三、抓有序政治参与。抓有序的政治参与,是因为推进各界有序的政治参与,本就是我国社会主义民主政治建设的一个重要渠道和目标。在组织推进各界有序的政治参与中,人民政协具有天然优势,一是,人民政协是我国唯一由各界别组成的政治组织,以界别为单位履行职能,为实现“有序”提供了良好保障。二是,政协委员是各界别的优秀代表,具有联系面广、代表性强、参政议政热情高能力强的优势,可以保证政治参与取得实效,避免走过场。三是,人民政协的工作方式,本身就含有政治参与的意义,经过多年实践,已具备组织引导社会各界进行有序政治参与的丰富经验,能够保证政治参与在正确的方向和道路上运行。

通过持续地组织、引导各界别有序的政治参与,当这种参与的形式不断完善、程序不断规范,成熟到一定程度,进而以制度化的形式固定下来,界别协商的制度化,自然就实现了。或者,比如通过政协的组织,法律界委员在地方法规和规章出台前参与协商,提出建议,只要长期坚持、有序有效,久而久之,制度化以后,或许就会成为人民政协开展立法前协商的一种具体实践形式。

第四、抓章程修改。按照惯例,十八大之后要修改政协章程。建议借鉴2004年修改政协章程的做法,不必着急,拿出2013年一年的时间,在中共中央的领导下,充分汇集广大政协委员、政协工作者和政协理论研究工作者的智慧,围绕章程的修改,开展一次广泛的大讨论活动。期间,要以落实十八大精神,尤其是“健全社会主义协商民主制度”为根本依据,充分吸纳人民政协理论研究的最新成果,结合中央关于深化改革“总布局、路线图、时间表”的部署,把十八大这一重要历史节点时期的政协章程修改好,使之成为一部真正能够担当得起现实责任和历史任务的章程。其中的关键,是在修改过程中,深刻领会十八大关于走中国特色社会主义政治发展道路总体部署的精髓,从实际出发,以新政治观的思维模式和理念,剔除禁锢,解放思想,指导工作,防止其落后于实践,导致自我束缚。

第五、抓入宪。我们讲中国特色社会主义理论、道路和制度,人民政协是最大的特色之一。对这种最大之一的特色,如果仅以保持宪法的相对稳定等为由,不在宪法条文里做充分的反映,无论如何,有给人以脱离当前现实的困惑。仅就涉及人民政协的条文而言,现行1982年宪法关于人民政协的表述,除仅在序言里有两句话的表述之外,到现在,30多年,没有任何变化(1993年增加了关于“多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的表述,主要的并不是从人民政协的角度)。这与30年来我们国家政治、经济、文化和社会生活发生的天翻地覆的变化相比,严重不符,也与人民政协在我国政治生活中所担负的重任和发挥的作用,不相称。抓住十八大这一我们党和国家发展史上的重要节点,在宪法修改中,对人民政协在健全社会主义协商民主中的作用,甚至从更高的层面,给人民政协以应有的宪法地位,正当其时。这不仅是国家现实的真实反映,也是对“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”的最好诠释。

第六、抓人民政协社会化。任何一个政治组织,要在政治体制和国家生活中发挥更大的作用,必须首先赢得社会和广大民众的认可。这些年来,人民政协尽管在按照“围绕中心、服务大局”、“以人为本、履职为民”开展工作的过程中,社会地位越来越高,社会影响越来越大,但是,不可否认,与它自身所担当的责任和使命相比,仍远远不够。实际上,就目前而言,各级政协组织基本上更多的还是“关门运行”,“自说自话”、“自拉自唱”。推进人民政协事业稳妥、健康发展,推进人民政协协商民主制度建设,都需要通过开展“让群众走进政协”、“让政协走进群众”等活动和强化人民政协理论研究、加强人民政协宣传工作等,不断推进人民政协的社会化,让广大群众和各界人士,成为人民政协事业发展的根本动力,让广大群众和各界人士的主体地位,在人民政协组织和工作中得以更充分地体现。

 




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